2022年10月26日，黑龙江省齐齐哈尔市破产管理人协会正式成立，标志着我市破产管理人在职业化、规范化上走出了坚实的一步。值此我市破产管理人协会成立之际，笔者结合当前司法实践及现行法律、司法解释的有关规定，对当前背景下如何加强对破产管理人的监督这一问题进行了深入思考，分析了管理人监督上存在的不足和问题，并提出了完善监督的建议。
一、当前我国破产管理人监督的立法现状
《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）于2007年6月1日起正式施行。这部破产法被我们习惯称为“新破产法”，它在总结我国司法实践经验，借鉴国外先进破产法律制度，在理念和制度方面有诸多的创新，体现了实事求是、与时俱进的精神。特别是管理人制度的引入，使破产程序操作向职业化、专业化、标准化、科学化的方向迈进了一大步。破产管理人中立的法律地位也体现了破产法律程序对公正价值目标的追求，与具有浓厚行政色彩的清算组制度相比，具有十分显著的优越性。《企业破产法》同样对破产管理人的监督方面作了一些规定，但条文不多。
在外部监督方面，《企业破产法》第23条规定，管理人依照本法规定执行职务，应向人民法院报告工作，同时接受债权人会议和债权人委员会的监督。管理人应列席债权人会议，向债权人会议报告职务的执行情况，并接受询问。上述条文揭示出了我国对破产管理人监督的主体有三种，即法院、债权人会议、债权人委员会。
在内部监督方面，即破产管理人的法律义务方面，《企业破产法》第25条系统列举出了破产管理人的八项职责。《企业破产法》第27条概括性地规定了破产管理人的法律义务，即管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务。这一规定与“善良管理人的注意义务”及“受托人的谨慎义务和忠实义务”在内容相一致。但规定得过于笼统，缺乏具体的内容和标准，从而使实践中很难判断管理人是否勤勉尽责、忠实履职，更无法判断管理人承担法律责任的过错程度。
在法律责任监督方面，《企业破产法》第130条规定了法院的强制措施和民事赔偿责任，即管理人未按规定尽勤勉、忠实义务的，法院可以对其处以罚款；给债权人、债务人或第三人造成损失的，还要承担相应的赔偿责任。由于我国破产法对管理人的勤勉、忠实义务规定得过于原则、笼统，缺乏标准，因此实践中对此操作较为困难。另外，承担赔偿责任的具体范围、责任大小的划分、赔偿数额的幅度、免责情形等没有规定，因此导致实践中可能出现无法准确认定管理人赔偿责任的情况，甚至在一定程度上会导致加重管理人负担和责任，不利于对管理人的监督。在其他责任的规定上，《企业破产法》第131条规定，违反破产法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。此规定没有具体针对管理人，适用破产法上的全部主体。但在我国刑法罪名中，并没有规定专门的破产犯罪，其中与破产犯罪较为接近的一个罪名是妨害清算罪。如果管理人在破产过程中有贪污、受贿等行为，则可参照侵占罪、公司企业人员受贿罪等罪名追究刑事责任。此外，我国破产法中未规定破产管理人的行政责任，需要进一步充实和完善。
二、我国破产管理人监督机制的立法不足
虽然我国的破产管理人制度与以往的破产清算组在监督机制上比较有很大进步，如破产管理人名称更加科学、优化，增设了新的监督主体债权人委员会，规定了管理人的职权、报告义务及注意义务等。但笔者结合当前破产实践中所发现的问题认为我国破产管理人监督机制还存在很多立法不足，主要表现在以下几个方面：
（一）破产管理人注意义务标准不明确
破产管理人的内部监督，即破产管理人的自身监督，是指破产管理人在执行职务过程中所应尽到注意义务。《企业破产法》第27条规定，破产管理人应勤勉尽责，忠实执行职务。破产管理人在整个破产程序中担负着众多职能，其注意义务的标准在很大程度上直接影响着其能否合理、公平履行职责，其也同时影响着债权人、其他破产利益主体的利益。另外，注意义务也是对管理人内心的约束和监督，是法院认定管理人是否尽职尽责的重要依据，其重要性不言而喻。《企业破产法》首次对管理人的注意义务进行了规定，不失为破产管理人制度的一大亮点，但其规定得过于抽象和原则，缺乏具体的标准，从而导致实践中无法准确判决管理人承担责任的过错程度和状态。因此应当对管理人的注意义务及忠实义务做出更加清晰具体的规定。
（二）法院监督责任过重，影响监督效果
根据《企业破产法》的规定，对破产管理人监督的主体有三个，即法院、债权人会议和债权人委员会。虽然与旧破产法相比，建立了二元的监督模式，在一定程度上加强了对债权人的保护，但由于《企业破产法》对三个主体之间的监督职责未作出具体明确的划分，从而导致实践中法院的监督责任过重，从而起不到良好监督效果。纵观整个破产法，管理人从选任、履行职务，再到解任及报酬的领取都受到了法院的决定和制约。可见，法院在监督过程中实行的全面监督、全程监督，监督责任较重。从世界各国破产立法来看，法院对管理人的监督应当是主导性和宏观性的，而不应当是细枝末节的监督。首先，法院作为国家审判机关，要从事大量而繁杂的审判工作，不可能对破产中的事务都亲历亲为，只能是从全局的角度出发，宏观上进行监督；其次，破产程序作为一项专业性极强的司法程序，不仅需要法律方面的知识，还需要会计、经济、管理等方面的知识，而作为法官不可能面面俱到，因此法院的监督能力有限；再次，法院作为破产法律程序中的居中裁判者，不宜参与过多商业性判断，也不宜过分干涉破产管理事务，否则会产生偏颇和司法腐败现象，影响法院的中立性和公正性。
（三）债权人会议无法保障个别债权人的监督权
《企业破产法》第六十一条第一款规定：“债权人会议行使下列职权：（一）核查债权……（三）监督管理人……”。可见，对管理人进行监督是《破产法》赋予债权人会议的重要职能之一。另外，《企业破产法》还规定，管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告执行职务的有关情况，并接受询问。债权人会议认为管理人有不能胜任职务情形的，可以申请法院予以更换。债权人会议有权审查管理人费用等等。虽然《企业破产法》明确规定了债权人会议对管理人的监督权，并列举了监督的方式。但笔者认为，从破产实践来看，债权人会议无法保障个别债权人的监督权。这是因为：由于债权人处于不同的区域以及债权数额相差的悬殊，导致信息的不对称和地位的不平等。数额最大或较大的债权人操纵债权人会议的情况并不罕见，小债权人只能听之任之。实践中，破产管理人为了能够使破产方案得以通过，往往采取与较大数额债权人进行私下协商，通过给予利益好处进行恶意串通情形等，损害其他债权人（特别是外地债权人和小债权人）的利益，从而使债权人会议的监督形同虚设，不能代表全体债权人的利益。
（四）债权人委员会监督缺乏保障
债权人委员会作为债权人会议的常设机构，其对破产管理人执行职务的监督，在一定程度上弥补了法院及债权人会议监督的不足，是对债权人会议监督的拓展和延伸，是《企业破产法》关于管理人监督制度的一大进步。但是，实践中，债权人委员会监督却缺乏两大保障，导致其监督存在着明显的障碍：一是缺乏具体制度保障。《企业破产法》第六十八条列举了债权人委员会的职权，但具体的监督方式和监督程序没有作出明晰具体的规定，导致债权人委员会监督出现虽有法律规定，但却无从下手的局面；二是缺乏费用保障。债权人委员会的费用问题现行立法并没有解决，债权人委员会作为常设机构，其活动必然会产生费用，该笔费用由谁来承担，《企业破产法》并没有解决。虽然《企业破产法》规定了破产费用和共益债务，但从其列举的项目来看，均未包括债权人委员会的费用。上述两个问题均有待于立法予以解决。
（五）缺乏专门机构对破产管理人的监管
任何职业群体都需要有相关机构或部门来对其行为进行监督、考核和管理，破产管理人也不例外。从国外的破产立法来看，在破产制度相对成熟的国家，一般都设有专门的行政机构来对破产管理人进行日常的监管。我国也应借鉴国外的立法经验，设立专门行政机构加强对破产管理人监管，从而进一步提高破产管理人的执业水平和能力。
（六）法律责任规定不健全
关于破产管理人的法律责任规定，犹如悬在管理人头上的一把利刃，时刻督促其认真履行职责，忠实执行职务。我国现行破产法虽然对管理人的法律责任有所涉猎，但毕竟相当粗略。在民事责任规定方面，《企业破产法》未规定管理人承担赔偿责任的过错状态，导致管理人执业风险加大。同时，《企业破产法》也未规定财产担保制度。从实践中来看，担任管理人的中介组织一般为具有一定财产的经营主体，他们承担赔偿责任应当没有什么问题，而对于由有关部门、机构人员组成的清算组如何来承担赔偿责任，则有待于进一步明确和细化。在行政责任规定方面，由于我国没有设立专门行政机构对管理人进行行业监管，所以《企业破产法》并没有关于破产管理人行政责任的规定，只是规定了管理人未尽勤勉忠实之责时，法院可以对其处以罚款，但由于缺乏标准，实践中也是很难得以判断和实施的。在刑事责任规定方面，我国《企业破产法》没有特别规定破产犯罪，我国刑法中与破产犯罪有关也仅有“妨害清算罪”一个罪名，但其适用主体又仅限于进行清算单位中的直接负责的主管人员及其他直接责任人员。而关于管理人的违法行为如何追究刑事责任，则缺乏可操作性。
三、完善我国破产管理人监督的几点建议
破产管理人在破产程序中肩负着破产财产的管理、处分和业务经营，以及破产方案的拟定和执行，在破产程序中居于举足轻重的地位。破产管理人在执行破产管理事务中权力较大，而其面临的是众多的破产利益主体和各种各样的诱惑，其能否正确恰当履行职责，直接关系各个利益主体的权益保护和破产程序的公正与效率，甚至还会影响到社会的稳定。因此，必须建立一套行之有效，符合我国国情的破产管理人监督机制，以督促破产管理人忠实尽责、秉公办事。本文前一部分通过对国外破产管理人监督立法进行考察和对我国破产清算组监督机制进行检讨，发现我国当前破产管理人监督机制虽然在立法有亮点，但仍然存在着一些不尽如人意、待解决的问题。笔者从我国国情及司法实践出发，借鉴国外先进经验，从以下四个方面提出了完善我国破产管理人监督机制的建议。
（一）细化破产管理人注意义务规定，完善内部监督
无论是国外的破产财团代表说，还是国内的特殊机构说，均体现了破产管理人中立性的法律地位和专业性的法律特征。而这一法律地位和特征直接决定了破产管理人在执行管理事务中既要做到认真、谨慎、稳妥、高效地处理破产事务，又要做到不谋私利，诚实正当地履行职责。在执行职务过程中其注意程度要与自己的身份、地位、学识、能力等相适应，如实、公正地行使权利。我国破产法对破产管理人的义务规定过于原则和笼统，缺乏认定标准。因此应对破产管理人的注意义务及忠实义务更具体细致的规定，完善内部监督。
破产管理人的注意义务应当细化为：认真履行破产财产及破产企业印章、账册、档案等材料的接管手续;妥善保管和清理破产财产，防止破产财产流失；对于取回权、别除权标的物要尽到善管义务;合理拟定破产企业经营方案；如实记载债权申报数额，对与企业账目不相符的债权要进行认真审查，并及时做出处理；及时追索债务，追回的财产如实列入破产财产；尽心处理因债权债务引发的各种诉讼或仲裁活动；制定财产变价方案和分配方案，并依法认真执行；审慎委托或聘用其他单位或人员；及时提请召开债权人会议；认真履行重大事项报告义务；定期召开工作会议，进行阶段工作总结，形成会议纪要。
同时还应要求破产管理人不得谋取私利，必须忠实、公正地执行职务，尽到忠实义务。忠实义务应该细化为:管理人不得利用自己的身份和地位而从中受益;管理人不得接受破产主体中任何一方的贿赂、利益或其他好处;管理人不得以任何形式与债务人进行非法竞争，应严守竞业禁止原则，禁止自利交易行为;管理人不得非法谋取债务人的商业秘密，亦不得泄漏所知悉的商业秘密;管理人不得侵吞其所接管的全部财产，包括破产财产及其他财产;管理人不得利用债务人的商业信息和商业机会，谋取利益。管理人的勤勉义务具有主观的特点，而忠实义务则需采用客观的认定标准，不论破产管理人主观是何种意图，只要其违反忠实义务禁止性内容，即可认定其违反了忠实义务。
（二）完善各监督主体的监督措施，实行多元化监督
破产程序的公正与效率离不开破产管理人的勤勉、忠实，更离不开一套对破产管理人科学合理、高效有序的监督制度。而各监督主体职责明确清晰，职权科学配置则是形成这套外部监督制度的关键。在监督机制运行过程中，各监督主体要互相协调配合，实现监督信息共享，形成“复合式监督”，既要避免单一监督造成的不力后果，又要防止因重复监督导致的成本加大及效率低下。
1.以间接监督为主，建立破产法庭，完善法院监督
当前破产管理人外部监督主要存在着这样的困难：债权人会议不能经常召开，无法实现日常监督。债权人委员会实行意定制度，或有或无。而专设监督机构和行业协会又没有建立。在这种情况下，只有法院才能在一定程度上弥补对破产管理人日常监督的不足。
首先，要坚持法院监督的主导地位，以间接监督为主。法院在破产程序中承担着维护法律程序流畅执行的任务，法院对破产管理人的业务监督主要起到程序正义的监督作用。从世界各国立法来看，法院对破产管理人的监督都宏观性和主导性的。我国《破产法》在今后的修订中应当对破产管理人监督职责范围科学划分，保证法院的监督主导地位，实行以间接监督为主的监督方式，应减少对破产具体事务的干涉，减少商业判断，要充分尊重各破产管理人、债务人、债权人、及其他利益主体的意愿，减少直接干预，以防滋生偏颇和司法腐败。为此，法院可以采取各种措施对破产管理人进行间接监督，实践中比较好的做法就是采取定期听取破产管理人工作汇报的机制。在听取工作汇报的过程中，发现问题及时纠正。对于重大事项的汇报，破产管理人要向法院提交具体的书面材料，并做好会议记录，必要时邀请破产企业负责人、职工代表或工会代表、债权人会议主席列席参加。
其次，建立破产法庭，完善法院对破产管理人的指导和监督。为了突出法院的监督效果，应当设立破产法庭，建立一支高效、专业的破产审判队伍。以东北地区为例，目前仅有部分省会城市建立了破产法庭，如长春等，而像黑龙江省齐齐哈尔市仅设立了破产审判庭。最高人民法院于2009年6月12日作出的《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（法发〔2009〕36号）第二十条指出，随着我国经济市场化、国际化程度越来越高，企业破产案件呈现逐年上升的趋势，对法院审判工作提出了新的更高的要求。一方面，企业破产案件审理周期较长、难度大、事务性工作繁重，案多人少的矛盾更加突出。另一方面，由于破产案件的审理需要一支不仅具备扎实法学理论功底，而且还要有解决社会矛盾、处理应急事务、协调各方利益等多方面工作能力的专业化法官队伍。因此，要加强破产法官队伍专业化建设，有条件的法院可以根据企业破产案件的数量，成立专门的破产法庭，或指定专门的合议庭负责审理破产案件。最高人民法院的上述意见客观地指出了我国法院设立破产法庭的必要性，加之我国破产管理人队伍素质、业务能力及水平参差不齐，急需法院的监督和指导。通过设立破产法庭，既可以提高破产审判队伍的业务素质和执法水平，更重要的是法院可以集中人员和精力对破产管理人进行监督，解决了法院监督力不从心的问题。
2.赋予个别债权人的异议权，完善个别债权人的监督
实践中，债权人会议仅就表决重大事项如破产清算及分配方案、破产重整方案、破产和解方案时才召开，因此其召开的次数有限。并且，数额较大的债权人容易与破产管理人或债务人形成串通，放弃对破产管理人的监督。在这种情况下，如何能够使债权人会议对破产管理人实施有效的监督，成为实践中的一大难题。笔者认为，应当从个别债权人的异议权入手，即破产法应当赋予个别债权人就破产管理人的不当行为直接向法院提出异议的权利。为了防止个别债权人滥用异议权，拖延破产程序，故个别债权人的意见首先应当通过债权人会议形成相关决议，或者经由债权人委员会进行反映。这种将意见集中反映的方式，能够保障债权人特别是小债权人的合法权益；也有利于排除无理控诉，确保破产管理人工作的正常进行；同时也有利于破产程序的顺利进行。但如果遇到下列情形，个别债权人应当直接向法院提出对破产管理人的异议：一是对破产管理人的债权登记有异议的；二是债权人已经向债权人会议或债权人委员会提出意见，但其未积极履行的；三是情况紧急，必须由法院尽快采取措施的。
3.完善债权人委员会的各项制度，确保其监督到位
我国的债权人委员会作为破产监督人，其对破产管理人监督的重要性不言而喻。但由于我国破产法引入该制度时间较晚，在制度整体设计及具体安排上还存在着一些不尽人意的地方。结合国外立法及本国实际，笔者认为，我国债权人人委员会在制度完善上应当做到以下几点：第一，明确债权人委员会设立的时间。我国《企业破产法》虽然规定了债权人委员会由债权人会议来决定是否设立，但并未规定设立时间。原则上，不论是否进行破产和解及重整，债权人会议都应第一次债权人会议上决定债权人委员会的设置，但也可以于破产程序进行过程中随时设置。第二，加强法院对债权人委员会的审查。为了确保债权人委员会的监督能力及效果，法院应当对下列内容进行审查：债权人委员会的人数是否超过法定限额；人员中是否有职工代表或工会代表；被委派的人员是否提交受权委托书及身份证明；被选任的人员是否具备相应的资格；是否有履行监督职责的充足时间等。第三，关于债权人委员会的撤换问题。对于不称职或不适合担任债权人委员会成员的，由债权人会议或法院予以撤换，债权人会议认为法院选任的成员不合格的，可以申请撤换。第四，债权人委员会的经费问题。由于债权人委员会是代表债权人的利益，其经费原则应当由全体债权承担，由于实践中不好操作，因此笔者认为应当将其经费列入破产费用范围之内，由法院审查。
4.增设专门司法行政机构，加强业务监管
我国当前破产管理人的监督机制中缺乏专门行政机构，导致实践中对破产管理人的监管缺乏专门性和长效性，因此在完善破产管理人外部监督机制过程中设立专门司法行政机构十分必要。首先，破产管理人是一支专业性、中立性及服务性的职业群体。其在具体破产案件中执行职务行为受到了法院、债权人会议及债权人委员会等主体的监督。但在资格的审核、执业审批、行政许可、行为奖惩等日常行政事务方面却缺乏监督和管理。审判事务与行政管理二者应当是相互分离的，这是当代世界各国通行的做法。作为专司审判的法院，其虽然在破产管理人监督中处于主体或主导地位，但其作为司法机关，不应再干预破产中的行政事务，而应由有关司法行政机关来专司此项职业。其次，债权人会议尽管是全体债权人利益的代表，但因其不是常设机构，无法实现对破产管理人的有效监督。债权人委员会作为意定机构，或有或无，如果其不成立，那么履行日常监督的重任就落在了法院的肩上。而在诉讼爆炸时代的今天，大量的诉讼案件需要由法院来作出处理，负担较重，在破产的监督过程中显得力不从心。再次，破产管理是一项非常专业而繁琐的工作，需要法律、管理、会计、经济等各方面的专业知识，没有特殊资格和条件的机构、组织或个人是难以胜任的。最后，从国外破产立法来看，世界上市场经济发展比较成熟、破产法律制度比较建全的国家，其对破产行政事务以及破产管理人的监督和管理都是由司法部来行使的。
在专门机构设置上，理论界也存在着争议。如有的学者认为，应当增设检察院作为专门破产监督机构。笔者认为，检察机关是我国的法律监督机关，在破产案件的审理过程中，检察机关对法院具有监督的权力，如果其监督破产管理人，不符合检察机关的法律性质及地位。
借鉴国外的立法经验，笔者认为，我国也应当由司法行政机关来担任破产行政事务及破产管理人的监督和管理机构。该监管机构可在司法部内设立破产事务管理厅，省级司法厅（局）内设立破产事务管理局，设区的市司法局内设立破产事务管理处，县级破产事务管理均由市破产事务管理处来统管。
参照国际上专门行政机构的职责，笔者认为，我国破产事务管理机构的监督职责应当是:（1）对破产管理人执行管理事务进行全面监督，对破产管理人的任何违法及违规行为，有权申请法院撤销或向法院提出异议；（2）对于工作中失职或履行职责不当的破产管理人，有权申请法院更换；（3）列席债权人会议，对破产管理人重整、和解、清算、财产变价及分配等方案的拟定和执行进行监督，有权进行询问；（4）为监督破产程序的公正有序进行而享有的其他职权。破产监督机构在履行监督过程中，如果遇到阻扰或者破产管理人拒绝接受监督的，有权申请法院依法做出处理。
破产事务管理机构的管理职责应当是:（1）对破产管理人的执业资格进行管理，实行统一的职业资格许可制度，执业证书颁发制度、注册及年检制度等;（2）组织破产管理人设行业协会等自律性组织，实行行政管理与自律性约束机制相结合的二元管理模式；（3）对破产管理人的执业行为开展调查研究，对破产中的有关数据进行统计、分析，向法院及政府有关部门提出制定和修改破产法律、司法解释及行政法规的意见和建议。
5.建立行业协会，实行自律性监督
目前破产管理人协会虽如雨后春笋般纷纷建立，但受各种因素影响，并未全面铺开。以黑龙江省为例，13个地市中仅有哈尔滨、齐齐哈尔、大庆、鸡西成立了破产管理人协会，其他地市尚未建立。由于破产管理人从事的不仅仅是单纯的律师工作，也不仅仅是单纯的会计师工作或者审计师的工作，其中包含了很多综合能力的考量，设立破产管理人协会一方面能够为破产管理人行业提供一个统一的学习、培训和交流机制，另一方面也能加强破产管理人的自律性管理和监督。借鉴国外破产管理人行业协会的经验及我国当前律师协会、会计师协会设立办法和制度，笔者认为我国也应当设立破产管理人行业协会。我国破产管理人行业协会应当由所在辖区的破产事务管理机构进行组织领导和管理。其职能主要是：（1）维护破产管理人从业的合法权益，统一组织宣传普及破产管理人的独立地位、法定职权等方面的知识，为其依法执行职务争取到更多的理解、支持和配合；（2）组织制订统破产管理人行业操作规范及职业技术规范；（3）根据破产管理人的工作实际需要，组织业务培训和交流；（4）组织内部统一的考核和资信评级，制订业务考核规则，考核后登记并在履行公示程序。同时在全行业进行资信等级评定，以确保其能够满足具体案件的需要；（5）进行自律性监督和管理，实行行业自律和必要的惩戒，以确保其能够严格按照法律规定勤勉尽责，忠实履行义务，确保破产程序的公平与效率。
（三） 建立市场准入制度，完善资格监督
对破产管理人的资格监督，是破产管理人监督机制中的首要环节，我国破产法将破产管理人的选任权交给了法院，并赋予了债权人会议相应的异议权。但从实际效果来看，不论是随机抽取的选择方式，还是二元结构的选任模式，都没有改变法院对破产管理人选任的最终决定权。虽然这种方式具有较高的效率性，但这并不利于对债权人利益的保护和破产程序的公正，并且已成为司法腐败的重要渊源。为此，笔者认为，应当推进我国破产管理人的职业化进程，应由市场上专门从事破产管理工作的破产服务组织来担任破产管理人。该破产服务组织须经法定程序获得登记，依法取得执业资格。该组织以提供有偿破产管理和清算服务为营业使命，在处理破产事务过程中依法行使相应职权，对自己的不当及过失行为能够独立承担责任，其从业过程中的合法权益受法律的保护。实践中，在经济比较发达的北京、天津、上海等地区已经成立多家破产清算事务所有限公司。通过法律规定来获得从业资格，通过市场竞争获得的担任破产管理人的机会，是破产管理人职业化的最明显特征。在推进破产管理人职业化进程中，主要就是解决破产管理人主体资格认定问题，完善资格监督。为此，笔者建议，我国应当加强对破产管理人市场准入的相关立法，具体制度主要包括以下两方面内容：
市场准入的条件主要应包括最低注册资本、执业资质许可、办公场所及办事机构设置、专业设备设施等。其名称可以参照注册会计师的叫法，称之为“注册清算师”。取得注册清算师资格后，在职业破产管理人相对较少的情况下，注册清算师可以在各律师事务所、会计师事务所等组织中实行破产事务资质达标考核，在规定期限内达标的可先赋予其破产管理人执业的资格，然后再逐步进行规范。
个人从业资格取得及授予的法律制度。笔者认为，可以参照我国会计师、律师资格取得的方式，实行全国统一的资格考试制度，报名考试的前提必须是具有律师或会计师资格，并且从业满两年以上，才可以报考。这是因为破产事务涉及众多学科的知识，需要深厚扎实的经济、法律等学科的理论功底和较强的工作能力。任职资格要求主要包括两方面:一是积极资格方面，可参照律师任职的资格要求，如年龄、学历、专业、工作经历等;二是消极资格方面(破产法中己有规定，但仍需要逐步细化)。
（四） 完善法律责任规定，加强责任监督
在构建和完善破产管理人监督机制过程中，法律责任监督是必不可少的环节。法律责任是一项重要立法规定，同时也是国际上通行的做法。设置法律责任监督的目的就是为了提高破产管理人的责任意识，防止其随意侵害债权人或其他破产利益主体的合法权益。我国《企业破产法》首次引入了破产管理人制度，由于该项制度设立时间较晚，在法律责任规定上还有很多需要完善的地方。笔者认为，我国破产管理人的法律责任应当从民事责任及担保责任、行政责任和刑事责任三个方面来进行完善。
1.建立财产担保和责任保险制度，完善民事责任
民事责任是破产管理人在执行职务过程中，因其过错而造成破产财产的损害，或因其过错而损害债权人或第三人的利益，所应承担的损害赔偿责任。在破产法中设置破产管理人的民事责任不仅能督促破产管理人勤勉尽责，忠实地履行义务，维护债权人和其他主体的利益，更是完善破产管理人责任制度的重要前提和基础。虽然我国《企业破产法》第130条对破产管理人的民事责任进行了规定，但由于规定得其过于原则，实践中缺乏必要的操作性。因此，笔者认为，我国破产管理人民事责任的完善应当从以下两个方面来进行：一是明确破产管理人民事责任的构成要件。首先，在主观方面，破产管理人承担的是过错责任；其次，在客观方面，破产管理人是违反禁止性规定或强制性义务所应承担的民事责任；再次，有损害事实的发生，且损害事实与过错行为之间存在因果关系。二是借鉴国外立法经验，完善设置财产担保制度和执业责任保险制度。破产清算事务本身存在一定的商业风险，加之破产管理人的执业水平、业务能力及职业道德水准等方面的差异，执业过程中一旦操作失误，难免会给债权人或其他主体的利益造成一定的损害。若仅依靠破产管理人现有的财产来承担责任，往往是其难以承受的。因此，十分有必要建立破产管理人执业责任担保制度来化解执业中存在的风险。具体应包括以下两个方面的内容：一是建立破产管理人的财产担保制度。在担任破产管理人之后，执行职务之前，破产管理人应以破产标的额为基准按比例向法院提交一定数额金钱，作为其因违反破产管理人义务而给债权人或其他主体造成财产损害的赔偿保证金。二是完善破产管理人的执业责任保险制度。对破产管理人而言，潜在商业风险是难以估计的，执业责任保险能够降低破产管理人的执业风险，也能增强破产管理人的赔偿能力，使赔偿责任控制在适当有限的范围之内。执业责任保险制度不但能够降低破产管理人的执业风险，更为重要的是，还能对破产管理人的行为起到必要的约束和激励作用。虽然《企业破产法》已经规定了个人担任破产管理人的执业责任保险制度。但目前保险机构并未开设此项险种，并且没有把机构破产管理人纳入执业责任保险范畴，因此这方面的相关制度仍有待于逐步完善。
2.明确细化行政责任和刑事责任
破产管理人在执行职务过程中未尽必要注意义务的，即应认定其主观存在过错，应承担相应的行政责任。从法律责任的功能上来说，行政责任的功能主要侧重于惩罚与预防相结合，追究破产管理人行政责任的目的是为了强化其责任意识，保证破产程序的有效进行。在处罚的主体上，首先，随着破产立法的逐步完善及破产管理人行业的不断规范，破产管理人行业协会也会应运而生。作为自律组织，可以赋予其一定范围内的行政处罚权，以确保其监管的全面性。其次，如果我国设立破产事务管理机构，法律可以赋予其全面的行政处罚权，由其来作为追究破产管理人行政责任的最重要主体。最后，法院根据破产管理人的违法情形及时地对违法行为处以罚款，必要时对其资信在相关媒体上予以通报，不但使其付出财产上的代价，而且使他们承受名誉及信用上的不利影响。在处罚的措施上，法律应根据过错程度的不同和所造成损失的具体情况，采取不同的行政处罚措施，一般来说，可采取警告、罚款、暂停执业、没收违法所得、吊销营业执照或资格证书，直至撤销破产管理人机构等。
目前破产犯罪有日益严重之趋势，是一种严重的经济犯罪行为。我国现行法律对破产管理人犯罪规定得过于笼统，且没有完善的刑事罚则，致使司法实践中操作性不强，这既会妨害破产管理及清算秩序，同时也不利于债权人利益的保护。笔者认为，在完善破产管理人刑事责任方面应当注意以下两点：一是应适当扩大破产犯罪主体的范围，明确破产管理人哪些具体行为构成破产犯罪，同时规定其所应承担的刑事责任。可以根据实际情况需要，在刑法修订时，增加关于破产犯罪的一些单独规定，以警示、规范破产管理人的行为。如可以规定一些破产管理人容易涉及的罪名，如破产受贿罪、挪用破产财产罪、侵吞破产财产罪、妨害破产清算罪等，并明确具体罪状和罪刑。二是由中介组织机构担任破产管理人时，由于这些中介组织（如会计师事务所、破产清算事务所和律师事务所）多为合伙性质的组织，其承担刑事责任的方式是以组织形式承担罚金，还是以直接责任人形式负个人刑事责任，在刑法规定中应加以明确。综上，只有建立起一套行之有效且可操作性强的破产管理人刑事责任制度，才能使达到对破产管理人监督的最佳效果。
