党的十八届四中全会指出，面对新形势新任务，我们党要更好统筹社会力量、平衡社会利益、调解社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中生机勃勃又井然有序，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。社会稳定是社会和谐的基石,没有稳定的基础,就没有和谐的局面,就没有经济社会的协调发展。及时有效调解各类矛盾纠纷,是维护社会稳定工作的前提和首要任务,也是构建社会主义和谐社会的必然要求。调解是从源头上化解矛盾纠纷、维护社会稳定的第一道防线和有效途径，也是最受广大人民群众欢迎的纠纷解决方式，被誉为“东方经验”。“大调解”不仅仅是调解范围从民间纠纷到社会矛盾的简单拓展，更是对调解工作制度、机制、理念的创新与升华；不仅仅是调解方式由传统模式到创新模式的转变，更是最大限度地保障人民群众合法权益的资源整合；不仅仅是纠纷解决机制从以诉讼为中心到调解优先制度的确立，更是公平、正义、效率、和谐、为民的更高价值追求。为此，构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的大调解工作体系和工作机制，就必须调动社会各个层面的力量，相互配合、相互衔接、合力攻坚，充分发挥调解在化解社会矛盾纠纷、维护社会稳定和促进社会和谐中的正能量。

一、人民调解、行政调解、司法调解的含义

人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。原则：在当事人自愿、平等的基础上进行调解；不违背法律、法规和国家政策；尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。 人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。《中华人民共和国人民调解法》于2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，自2011年1月1日起施行。

行政调解是指国家行政机关依照法律规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的纠纷进行调解的行政管理活动。特点是指发生纠纷的双方当事人，在国家行政机关的主持下，通过依照法律和政策的规定，对双方当事人的思想进行排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人，互相协商，互谅互让，依法自愿达成协议，由此而解决纠纷的一种活动。范围：民事纠纷和轻微刑事纠纷；法律规定可以调解的行政性纠纷;公民之间的纠纷；公民与单位之间的纠纷；单位与单位之间的纠纷。 

司法调解又称诉讼调解，是指人民法院在审理各类案件时，在法官主持下，双方当事人就发生争议的权利义务自愿进行协商，达成协议，从而解决纠纷的诉讼活动。诉讼调解分为民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼调解。民事诉讼调解是法院解决民事纠纷的一种重要方式；行政诉讼调解和刑事诉讼调解是有条件限制的。如刑事诉讼调解即轻微刑事案件的调解，是指在刑事诉讼过程中，通过法官使被害人与犯罪嫌疑人、被告人直接沟通、共同协商，双方达成民事赔偿和解协议后，司法机关根据案件的具体情况对犯罪嫌疑人、被告人不再追究刑事责任或从轻减轻刑事责任的诉讼活动。

二、甘南县“三位一体”大调解体系的形成

甘南县位于黑龙江省西部，嫩江中游右岸。全县幅员面积4792平方公里，人口37万，辖10个乡镇、8个社区、95个行政村。曾是全省出了名的信访大县，群众信访不信法，案结事不了，党群关系、干群关系紧张。对此，甘南县委、县政府在反复论证的基础上，于2013年9月，提出了构建“三位一体”大调解体系的构想。

(一)立足县情，完善顶层设计。2013年9月16日，县委14届21次常委会议专题研究部署，创新大调解工作机制，完善大调解体系建设。坚持县委、县政府的统一领导，分级负责、预防为主，分类处理、快速反应，相互配合、多措并举，力求实效、强化教育，化解矛盾、因情施策的原则，彻底打破人民调解、行政调解、司法调解条块分割、各自为政、单兵作战的调解格局，建立以“人民调解”为基础，以“诉前调解”为节点，以“综合调解”为手段的“三调联动”机制。构建覆盖全县各领域的大调解体系，设置县、乡（社区）、村三个级别。各级大调解工作领导小组分别由党政一把手任组长，班子副职为副组长，有关部门负责人为成员。县级大调解领导小组在县法院、县司法局、县为民办设立大调解中心，由县大调解办召集调解会议。乡级（社区）大调解领导小组在乡镇政府（社区委员会）或乡镇法庭设立大调解室，由乡镇大调解办召集调解会议。村级成立人民调解委员会，在村民委员会设立固定调解室。全县共建立村民调解委员会、社区（居民）调解委员会、交通事故等行业调解委员会126个，在退休法官、检察官、律师、村、社区党员干部，致富带头人和威望高的村民代表中选任人民调解员1957名，设立各类调解室142个，构建了横向到边（在全县各村、社区、各行业间建立了人民调解组织），纵向到底（建立县、乡、村三级调解组织）的大调解体系。实现了哪里有人群，哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解的工作目标。

（二）职责明确，实施层级调解。一是村屯发生的矛盾纠纷，由村人民调解委员会根据案件的复杂程度，指派调解员，选择调解地点。调解成功的，形成调解协议书，加盖村人民调解委员会公章，具备条件的进行司法确认。调解不成的，按大调解工作程序，向乡级调解组织申请再次调解。二是乡级（社区）大调解工作领导小组收到村人民调解委员会申请后，按规定启动乡级大调解。对于乡镇直或社区发生的矛盾纠纷，直接启动乡级（社区）大调解。调解成功的，形成人民调解协议书，加盖乡镇（社区）人民调解委员会公章，具备条件的进行司法确认。调解不成的，按大调解工作程序，向县级调解组织申请再次调解。三是县大调解中心收到乡级（社区）大调解工作领导小组申请后，按规定启动县级大调解。县法院、县司法局分别负责递交到本单位大调解中心案件的审核，并协调相关县领导和责任单位开展大调解工作。对于特别复杂的案件，及时上报到县级大调解工作领导小组办公室。四是经县级大调解组织调解后仍未达成调解协议的案件，直接进入司法诉讼程序，实行调转诉及时对接。

（三）严格程序，实现有序运转。为实现大调解工作的制度化、规范化、常态化、科学化的工作目标，甘南县委多次召开常委（扩大）会议，专题研究部署大调解体系的建设。先后制定了《进一步加强和完善大调解机制建设的实施意见》、《甘南县大调解工作实施细则》、《大调解文件汇编》、《全县大调解工作指南》、《大调解申请书》、《人民调解转办函》、《调转诉转办函》、《人民调解协议书》等；明确了调解工作流程、诉调对接办法、调解员职责、调解工作考核办法等规章制度；统一了调解原则、调解步骤、调解程序、调解工作经费、文书样式，从而使大调解工作更加科学规范，有章可循，运转有序。

三、“三位一体”大调解体系发挥特有的正能量

自2013年9月以来，甘南县不断探索司法为民和矛盾纠纷化解机制，积极构建具有甘南特色的人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”大调解体系，畅通诉求表达渠道，努力实现公平正义，为推进经济社会大发展快发展做出了一定的贡献。共受案2596件，调解成功2442件，调解成功率94%，化解群体性纠纷21件，调转诉191件，司法确认232件，赢得了社会各界的广泛认可。甘南县大调解工作的成功经验，在省、市党的群众路线教育实践活动推进会上介绍了经验，在黑龙江省《内参》、《明鉴》、《党的生活》等杂志刊发，在省、市电视台和中央《新闻联播》播出，极大地提升了大调解的司法公信力和社会满意率。

（一）信访总量明显下降。2013年9月以前，甘南县涉诉信访量长期高居齐齐哈尔市前列，影响了社会的和谐稳定，司法公信力也受到很大影响。针对多年来形成的涉诉信访案件总量居高不下、越级访、非法访时有发生，甘南县委县政府及时调整依法治访工作思路，坚持源头治理、标本兼治，尝试把大调解方法引入到化解信访积案工作中，改变了过去信访部门单兵作战，不能合力攻坚的弊端，形成权责明确，层层负责，团结协作，联调联动的涉诉信访工作新机制。解决2012年以前历史遗留问题216起， 2013年到省进京的涉诉上访案件仅6人次，同比下降86.36%。圆满完成了“全国两会”以及国庆、党的十八届四中全会期间涉诉信访工作任务，实现了“三无三降三升”的良好局面。即:无重大集体上访事件发生、无进京登记、无新缠访缠诉案件，信访总量下降，诉讼案件数量下降、社会治安案件下降，司法质效、司法公信和社会满意度明显提升。荣获2013年度全市涉诉信访工作先进集体称号，2014年6月在齐齐哈尔市信访工作会议上甘南县大调解经验典型发言。

（二）社会矛盾有效化解。甘南县大调解体系坚持“以人为本、标本兼治、重在治本、依法管理”的原则，强化社会管理创新，有效化解各类社会矛盾，着力解决人民群众反映最强烈、要求最迫切、盼望最急切的突出问题，充分发挥调解在化解社会矛盾纠纷中的第一道防线作用，切实将矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态，努力建设平安甘南、和谐甘南、幸福甘南。一年来，甘南县启动大调解程序，由县委政法委牵头，法院、司法局密切配合，协调环保局、农业局、物业办、土地局等有关部门现场办公，成功调解了黑龙江北疆供热有限公司冬季取暖储存煤，造成36户菜农和27户民宅受到不同程度污染、拖欠农民卖粮欠款百万元、农民旱改水土地纠纷等群体性案件21起，总标的近1000.00余万元。多年来，一直居高不下的社会治安案件，同比下降18.5个百分点，杀人、抢劫、放火等重大刑事案件明显减少，社会治安明显好转。

四、构建“三位一体”大调解体系的建议

（一）不留死角，织密调解组织网络。编织覆盖城乡，上下贯通，纵横衔接的人民调解组织网络。县里成立县委县政府一把手任组长，县委县政府副职任副组长，各部门负责人为成员的大调解组织；在10个乡镇、8个社区、95个行政村全部建立人民调解委员会的基础上，积极稳妥地发展行业性、区域性人民调解组织，在不同行业和系统建立各类专门调解组织，已成立医疗纠纷、农资纠纷、劳动纠纷等10个行业调解委员会，织密人民调解工作网络。为了确保各级调解组织，充分发挥调解功能，全县各级人民调解委员会均达到“五有”和“四落实”标准。即有相对固定的办公场所、有人民调解委员会标牌、有印章、有调解文书、有统计台帐和组织落实、制度落实、工作落实、报酬落实。从而在全县编织了一张覆盖全县各领域，职责明确、制度健全、机制灵活、保障有力的大调解组织网络。

（二）公开选任，完善人民调解队伍。党的十八届四中全会提出，坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系。这是对新时期从事人民调解工作的调解员具有的法律素质、政治素质、职业道德素质和为民服务意识提出了更新更高的要求。因此，建立一支与工作相适应的能调善调、工作有力的人民调解队伍迫在眉切。一是引入竞争机制，拓宽选任人民调解员的渠道。按照行政区域划分，通过群众自我推荐和组织推荐相结合的方法，把群众威望高、有一定的法律和专业知识，责任心强的党员干部群众，以及各类致富能手和村民代表，选聘为人民调解员，推行持证上岗、资格认证、绩效管理。全县人民调解员由2013年的226名猛增到1957名，增加6倍，创历史新高。二是选聘“专家型”调解员，提升调解队伍战斗力。吸纳优秀的法律人才充实到大调解队伍中，在全县范围内把退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、做过调解工作的党员干部选聘为专职人民调解员，培育成“专家型”调解员。全县共选聘“专家型”人民调解员36人，按照区域和行业特点每2人负责一个乡镇或一个社区（10个乡镇、8个社区）的人民调解工作的个案指导、业务培训及一些疑难纠纷的调解工作，实现了点对点的对接、指导、规范和带动作用，有力提升了人民调解队伍的整体素质。

（三）健全机制，提供科学制度保障。一是建立调解承办机制。当事人无论到哪级调解组织提出调解申请，该调解组织都要告知当事人办理路径。立案后7日内，召开案件碰头会，对案件进行初步商榷，确定调解主持人、参加人及时间和地点。在调解会召开前3天，将调解时间和地点通知参加人员，必要时组织职能部门在调解前开展实地调查取证，缩短调解时限。二是建立诉调衔接机制。经审查凡是可调案件原则上引入大调解程序，向相应调解组织开具书面转办单，并告知当事人办理“先行调解”路径。调解不成或当事人放弃调解的，由调解组织向县法院或乡镇法庭开具书面转办单，并告知当事人办理“调转诉”路径。实现了诉转调、调转诉的无缝链接。三是建立督查考核机制。县大调解工作领导小组办公室对全县专兼职人民调解员登记造册，建立个人信息档案，每季度对各级调解组织工作质效、调解员业务能力和群众反映情况进行检查考核，现场打分，年终兑现奖惩。对于年终考核不称职的人民调解员，依程序免除调解员职务。四是建立联调联动机制。对于主体难确定、责任难划分、法律关系复杂的矛盾纠纷，依靠部门难以解决的案件，坚持以“人民调解”为基础，以“诉前调解”为节点，以“综合调解”为手段的三调联动机制，促使纠纷当事人庭前和解。五是建立培训指导机制。县里采取集中培训骨干，县法院、司法局负责；乡镇、社区采取集中培训、现场个案指导、下发《常见典型案例汇编》等方式，提高调解技能和水平，由负责本辖区法庭、司法所和专职人民调解员负责。每次培训结束实行考试、考核合格后，持证上岗，对考试考核不合格者，只给予一次补课机会，否则给予辞退。六是建立基础保障机制。县财政在财力十分紧张的情况下，每年拿出100万元，较好地解决了36名专职调解员的工资和1957名兼职人民调解员的办案补助。同时采取改造维修腾出的办公用房，解决各类固定调解室142个，极大地增强了全县人民调解员责任感和使命感。

随着大调解机制的不断完善和大调解工作的深入开展，一些涉及多个部门职能交叉、一个部门难以解决或通过诉讼需要较长时间才能判决的案件，只需几天甚至几个小时就能解决，让群众在化解矛盾纠纷中省时、省力、省钱，让更多的群众心悦诚服。伴随着一起起案件的成功调解，群众越来越认可“大调解”工作，逐渐转变了以“信访”方式解决问题的观念，纷纷走进了村、社区、行业人民调解委员会。如今，甘南县的各级调解组织早已成为甘南人民讲理、维权、讨说法的主阵地，人民调解员早已成为广大百姓的主心骨。

作者单位：甘南县人民法院