法官员额制改革一直是我国司法改革的重要内容。早在1999年，最高人民法院在《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》中就提出“对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确定法官编制”的改革思路。之后在“二五”“三五”和“四五”改革纲要中，最高法院继续重申了这一改革的基本立场。较之以往，本轮司法改革直指“司法性质论”和“司法价值论”两个基本问题，意在通过司法职业化、司法权的中央事权化和精英化改革，来革除过去司法行政化、地方化等弊端，故推进法官员额制改革更显关键。目前来看，尽管价值层面对实施法官员额制已经取得了广泛共识，但操作层面还有不少认识误区。在笔者看来，至少有四个问题需要认真对待。

一、法官员额应当如何确定

法官员额制改革说到底就是对现有的法官编制重新核算、重新定编。结合法官精英化改革的要求，改革的结果必然是要大幅度缩减现有法官的数量。少量的法官能更好表达法官职业群体的稀缺性，提升其社会尊荣感，增强提升法官待遇的正当性。通常情况下，影响法官数量的因素主要有两个：一是人口因素，就世界范围来看，人口数与法院的案件数是成正比的，考察一个国家或地区的总人口数，能比较直观地反映对法官数量的需求；二是案件因素，既包括一个国家或地区可能的案件总量，也包括一个法官在单位时间内可能办理案件的数量，其基本公式是：法官编制=法院年收案数/法官人均年办案数。但这种依静态计算出的数据由于忽视了各种可变性的因素，必然会在实践中缺乏操作的张力。比如，一个法院的年收案量总有上升或下降的可能，故在一个较长时间段的案件增长率就必须要考虑。另外，基于案件类型和审判程序的差异，不同的案件所需要的工作时间也存在较大的差异，故还要计算出包括民商事、行政、刑事等各种案件类型以及这些案件依不同的审判程序中对法官工作量的要求。在此基础上，方可计算出一个大致的平均值。

由此看来，确定法官员额不仅需要细致、详实和大量的调研数据作为基础，还要在各种可变量之间进行加权平均，至少目前还没有比较合理的计算模型。对此，“四五改革纲要”明确指出，“结合经济社会发展状况、人口数量、案件数量、人力成本等基础数据进行员额管理”。如果缺乏对基本因素和可变性因素的综合考虑，也缺乏细致的实证研究，其结果必然是或者因法官过少而不能满足社会的司法需求，或者会因法官过多而闲置司法资源。

二、法官定额后，法院工作人员将如何重组与分流

组织理论认为：组织目标的实现乃与组织的权力结构模式正相关。故定额后，围绕审判权之独立性与行政权之服务性，对法院内部各种人力资源重新组合就是关键。这同时还必然涉及改革前已经被任命为法官，改革后又没有进入员额的这部分人员的分流问题。目前，一些法院的思路是通过增设法官助理岗位，将这部分未入额的法官和潜在的法官（通过司法考试，经公务员录用程序进入法院目前从事书记员工作的群体）统一纳入法官助理的职位，由其作为法官的助手，辅助法官开展工作。其实，早在“一五”改革时，就有多家法院提出了所谓“三二一”“一二一一”“一一一”等“法官+法官助理+书记员”的组合模式，当下各种有关法官助理的改革仍然是套用了这些模式，变化的只是相应人员的数量。但仅仅是设置“法官+法官助理+书记员”的组合却并非一定是最科学和有效的管理模式。一方面，从认知心理学的角度，从法官到法官助理的职位转变在短期内是难以让人接受的，这种“一刀切”的分流方式将可能引发法院队伍不稳的改革危机；另一方面，法官助理这个单一的职业群体也并不能解决法院人员分流的所有问题。因为尽管司法改革所谓之“审判”乃具有本质意义，但实践中“审判”却有着更广泛的内涵，法官除专司断案外，还有立案、信访、执行等多项职责，改革后这类事务虽然可归于审判辅助性事务，但在性质上同样要求主体要有一定的独立性和决定权，所以并不能简单由法官的助手来完成。

就此而言，既考虑以审判为中心，又考虑各种审判辅助岗位的角色差异，让更多难以成为法官的人员在新的岗位上找到职业归属，平稳渡过改革可能带来的“阵痛”，仍然需要我们去认真思考并谨慎实践。同时，将当下已经任命的法官降格为法官助理或其他辅助人员，还面临着来自法官法的障碍。根据法官法规定，法官包括审判员和助理审判员，所有的法官都“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。如果为了改革的需要，把那些本来具有独立审判权的助理审判员改任为没有独立审判权的法官助理，就是违反法律规定的，并且即便是修改了法官法，根据法不溯及既往的原则，也不能将之前的助理审判员改任为法官助理。

三、法官助理的职责定位是什么

对于法官助理的职责，目前一般认为主要是四个方面：一是办理各类审判程序性事务；二是收集案件证据，组织庭前证据交换；三是组织案件调解；四是起草案件的裁判文书。在此，笔者认为有必要对后两项职责作出澄清。在法律上，调解书与判决书具有同样的法律效力，并且调解的前提是要“查明事实、分清是非”，故调解本身并不能与审判相区隔，这些都决定了调解权本质上也是审判权，具有独立性。故由法官助理组织调解并不合适。

从实际效果来分析，一个年龄更长、更具社会经验的法官，较之于一个相对年轻、社会生活经验还不是很丰富的法官助理来说，对于案件的当事人无疑将更具有可信度，也更易促成调解。如果法官助理不适合做一个案件的调解员，那么无疑也不适合做一个案件的裁判文书的起草者。司法裁判乃是一个连续的理性表达的过程，既然法官助理并不能直接坐堂问案，自也无权对不是经由他审理的案件作出裁判，否则就是对直接性和亲历性原则的违反，是对司法连续性和完整性的破坏。如果某一位法官的裁判文书长期由法官助理代为起草，无疑将密切法官与助理之间的联系，法官可能会过于信任助理而放松对自己行使权力的要求，这就会造成事实上的匿名裁判者。由此，不仅司法权力遭到分割，法官的司法责任也会被稀释，而一旦责任具有了模糊性，就为腐败埋下了种子。

四、如何面对“案多人少”

实施法官员额制还需要面对目前法院案件爆棚的局面。既然案件数量不会减少，如法官数量再大幅减少，会不会加剧“案多人少”？有观点认为：以往　　导致“案多人少”的主要原因是法官要承担大量的审判辅助工作，不能专司断案，并且案件审批的环节也比较多，人为增加了办案周期，因而效率不高。减少大量的审批环节，这样就能有效减轻法官负担，提高审判的效率，所以实施法官员额制不仅不会加剧“案多人少”，相反还会有效解决“案多人少”。但这个观点有待商榷。根据笔者了解，目前有的基层法院法官的年办案量超过了250件，中级法院民事法官的年办案量也在120件以上，这样的审判效率已经是很高了。此外，各种新型疑难、复杂案件不断出现，法官的整体素质也有待提高，院长、庭长审批案件在现阶段仍有其一定的合理性。

因此，对于“案多人少”，其解决之道并不只是在于提高司法效率上。其实，社会上的纠纷解决机制有多种，司法只是其中之一。对案件的当事人来说，重要的也许不是一定要打一场官司，而是选择哪一种纠纷解决方式成本更低、收益更高。如果有其他更适合于解决纠纷的渠道，纠纷得到合理分流，法院的案源就不会那么多了。所以，“案多人少”的问题其实是一个社会纠纷治理的问题，而不仅仅是司法效率的问题。“案多人少”，也并不是实施法官员额制就能解决的问题。当下要解决的问题在于如何真正让司法成为“维护社会公平正义的最后一道防线”，而不是“第一道甚或唯一的一道防线”。

（作者单位：江苏省南通市中级人民法院）