调解是解决社会矛盾的重要方式之一，尤其是当前我国处于改革发展的关键时期，各种利益冲突日益明显，社会矛盾也不断增多，更需要充分运用调解方式来化解社会矛盾，因此强化非诉调解对于社会主义和谐社会的构建具有重大和深远意义。调解协议司法确认程序是完善多元纠纷解决机制的重要内容，也是人民法院参与社会管理创新、贴进社会大众的又一司法能动之举。
调解是指双方或多方当事人就争议的实体权利、义务在人民法院、人民调解委员会及有关组织主持下，自愿进行协商，通过教育疏导促成各方达成协议，解决纠纷的办法。在中国，调解的种类很多。因调解的主体不同，调解有人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解以及律师调解等。人民调解是人民调解委员会主持进行的调解；法院调解是人民法院主持下进行的调解；行政调解是基层人民政府或者国家行政机关主持下进行的调解；仲裁调解是在仲裁机构主持下进行的调解。在这几种调解中，法院调解属于诉内调解，其他都属于诉外调解。调解协议的司法确认，主要是指由人民调解委员会、行政机关等非诉调解组织，包括人民法院设立的非诉调解中心，对当事人之间的矛盾纠纷调解达成协议后，在当事人的申请下，人民法院对协议进行审查，对其合法性进行确认后，出具相应的法律确认文书，从而赋予当事人一种强制执行的效力的制度。最高人民法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中明确规定，司法确认是指“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力”。
一、人民调解协议司法确认的积极意义
为了增强政府解决社会矛盾的执行力，使诉讼调解与非诉讼调解的有效衔接的实现，首先需要的克服人民调解组织所达成的调解协议的效力所具有的一定的局限性。因此，如何让调解协议具有强制执行力，从而达成调解组织格局的无缝配合，这一问题成为司法实务界较为关注的课题之一，并且在实践中也有许多法院及政法部门进行了具有进步性的研究和探索，并且也产生了相应的成效。
人民调解协议司法确认程序是使其具有强制执行力的重要措施之一，人民调解协议司法确认程序是赋予调解协议以强制执行力的重要方式之一，当事人还可以按照《若干意见》第12条以及《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第10条的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力，根据《若干意见》第13条对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人还可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。然而由于实际操作不尽相同，禁锢了人民调解工作有效前进的脚步，对司法资源有效发挥最大运用缺乏推动型。在相应法律部门的实践和论证的基础上，完善并提出了可行性的建议，即人民调解协议并使其具有相应强制执行力通过设置诉前司法确认程序来解决，并将其写入了《人民调解法》之中，从而使人民调解协议的确认性也产生了质的突破，克服了人民调解协议的效力局限性，保障人民调解制度的应有功能，节约了司法资源，提高司法效率。同时也延深了审判职能，推动了司法机关以审判外的方式参与社会治理、对社会机制进行管理和促进，承担社会责任的能动主义，基本上实现了有效衔接诉讼与非诉讼有效机制的新形式。
在现代法治社会，诉讼固然是纠纷解决重要的途径，但法律不是万能的，仅靠强制性的司法手段很难抚平社会各类矛盾纠纷的“切肤之痛”，对抗、竞争的诉讼方式往往会摧毁人与人之间的感情，恶化本已受损的人际关系。“生态学”认为，代替性纠纷解决方式的独特之处就在于保持“社会平衡”，即争执者的全面、持久关系。实践证明，非诉讼调解协议司法确认机制的产生，发现并找到了人民法院和人民调解委员会、行业协会等非诉调解组织之间的联系点、契合点，为构建具有效性、科学性的纠纷解决机制无疑搭建了最好的平台，成为实现中政委提出的“社会矛盾化解，社会管理创新，公正廉洁执法”的有效手段。
（一）有利于司法权威的进一步建立
时代在前进，社会在不断向前发展，人民群众的法律意识在不断提高。面临社会发展新的形势，树立司法部门的权威有利于社会矛盾的调解，有利于社会的稳定与和谐。司法权威在形式上的主要表现是群众对司法机关的发自内心的确信，群众对司法的信任，意味着司法确认和司法调解在文化方面和伦理方面上的合理性与合法性，意味着社会在法治框架之下，人们对司法法律实质理性和形式理性理解的不断深化和信任，意味着司法原则和司法行为与公众的法律观念之间存在着内在的一致性和认同性，有利于社会司法公正正气的养成。从社会意义上看，这种非诉模式既顺从了民众对程序正义的渴望，也成就了当事人的心理安全感，使当事人能够从心底较好地接受调解协议，从而使社会矛盾得到有效化解，或者将矛盾直接消灭在萌芽状态，使各种纠纷和矛盾在调解机制运行过程中自我消化。多元化的司法解决机制，既发挥了调解主体的功效性，也在整个社会树立了良好的法律风气，在人民群众中建立起对司法权威的更深一步的信任。
（二）该机制有效地解决了一部分人“打官司”难的问题
随着市场经济蓬勃发展，人际交往日益频繁，各种利益关系面临新的调整和再分配，致使各类矛盾纠纷日益增多，不和谐、不稳定因素大量存在。20 世纪90 年代以来，随着《秋菊打官司》电影的播映，媒体和法学界不断向人们灌输“诉讼全能主义”思想，“上法庭讨说法”成为社会流行时尚，因而大量的矛盾纠纷涌入法院。由于法院案多人少等原因及司法本身的特殊性和局限性，一些案件久拖不决、久拖不执，案结事不了，导致信访形势日益严重，致使不少群众谈“诉”色变。在这种现实情况下，“司法确认机制以生态学的理念为宗旨，开源分流了涌向司法机关的纠纷，通过司法确认使相当一部分矛盾纠纷的民间调处结果固定在法律强制力的框架内，减轻了司法压力，使法官将更多的时间和精力倾注到审理复杂疑难案件，从整体上提升法院的审判质量和效率”。
（三）该机制加强和改善了法院对人民调解委员会等非诉调解组织的指导方式，促进了社会管理创新
《人民调解法》第5条规定：“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导”。人民法院不能再像过去一样只采用人民调解员和非诉调解组织成员旁听案件审理过程以及其他法制交流会等一般不再具有创新性的方式 ，应当根据社会发展程度及实际需要改变策略和方案进行调整。
人民法院通过应用非诉调解协议司法确认机制，对合法有效的调解协议进行确认，剔除不合法的调解协议，并且对非诉调解组织工作者进行科学化的培训和指导，并通过使非诉调解协议具有强制执行的效力，使非诉调解组织的行为得以规范化，发挥非诉调解组织的作用。
（四）该调解机制能从根本上解决人民法院执行难的问题
诉讼中的双方当事人，如果没有在人民法院主持下达成调解协议，会使双方当事人本已经处于对抗的心理更加强烈，以此就算法院作出相应判决，也很难使案件当时作出相应的应当执行的义务，这也是造成执行难的罪魁祸首。然而通过诉讼前司法确认的调解协议书，因为此机制避免了使双方当事人更多地处于当面的对抗的状态的机会，为更加和谐的、双方利益达到最大化奠定了基础。
（五）有利于提升调解职能的水平，节约司法资源的使用
人民司法调解职能大大萎缩的原因，另一方面主要在于法律约束力的缺失以及司法强制力的缺乏，一方面在于其内容的不确定性。而司法确认机制赋予调解协议判决书般的强制力和权威性，能够改善并弥补这些漏洞、弊端的产生，从而从本质上提高调解功能的水平和质量，从不同的角度看，我国人民调解利用率的不断减小，造成了小额诉讼和普通民事纠纷诉讼数量的膨胀，这种现象对我国本身就显得有限的司法资源造成一定程度上的浪费，人民调解司法确认可以有效解决这一问题，本质上做到定纷止争，更好地维护社会的公平正义和谐。
二、存在的问题
人民调解协议司法确认程序的便捷模式方便了当事人诉讼，实现了诉讼与非诉讼机制的有效衔接，但是法院在实践过程中办理司法确认案件，发现该机制在司法实践运行中存在的弊端问题，并提出合理化的建议，期望能通过在不断探索创新的过程中促进该程序的高效运行。
1、司法确认案件数量持续保持低数量，司法确认没有发挥到应有的优势和作用。从2009年7月最高人民法院出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，到2010年8月全国人大常委会出台的《中华人民共和国人民调解法》，再到2013年1月1日起正式实施的新民诉法，人民调解协议司法确认制度的确立不断完善和发展，其中也因为不同的原因，司法确认程序在案件当事人中并没有很高的被采用几率，导致司法确认程序未能充分发挥其应有的优势和作用。
2、人民调解司法确认立案程序的空缺。当事人在实践中申请司法确认的案件基层法院不会经过立案庭审查，而是由诉前调解案件的法官直接审查予以办理，这种方式直接导致该类型案件管辖权审查不严格的现象的出现，此行为超出了管辖范围，并且也没能执行随机分案制度。
3、缺乏统一具体的操作规范，一定程度上影响了人民法院适用司法确认程序的积极性。例如司法确认受理案件范围不统一、司法确认案件案由表述不统一、法院内部办理司法确认案件的业务部门不统一、司法确认裁定书的文书制作无统一格式，各法院在实践中的做法都得不到统一的执行。
4、人民法院调解员没能严格执行回避制度。法院在审查调解协议时，会咨询人民调解委员会意见，此行为很大程度上影响了法官独立的审查判断标准，审查程序筛选违法调解协议的功能不能有效发挥
5、一部分法院和法官对司法确认工作重要性认识不全面、不透彻，积极性不高，导致人民调解协议机制的采用无法发挥其优势功能。
人民法院法官即人民调解员长期受传统观念和固定思维模式的影响，对非诉调解协议司法确认机制不予采纳，并没有在思想上引起足够的重视。按照我国的政治体制和财政保障体制，基层法院办公办案经费的多少由地方财政供给和保障。但地方财政拨付经费的数额，往往是法院通过收支两条线上交地方财政的诉讼费用的全部或其中一部分。这样的现象就暗示着，法院会通过上交更多地诉讼费用从而从地方财政得到更多的办案经费。所以，人民法院对办理不收取费用的司法确认案件才会出现不积极、不主动的现象。
6、宣传相对滞后，各类非诉调解组织及群众认识不清，申请确认的积极性不高。实事求是的说，非诉调解协议司法确认机制目前只是在试行阶段。各级各部门对该机制在构建和谐社会中的重大意义认识不清，因而宣传力度不够，广大群众对该机制认识不够，了解不全面。有不少群众认为法院的司法确认机制是另一种形式的诉讼，因而不愿或不主动将需要确认的协议申请人民法院对其予以确认，从而影响了这一制度的推广和使用。
7、非诉调解组织功能发挥不够充分，非诉调解协议机制运行的基础不牢固。在我国，非诉调解机构主要包括各级人民调解委员会、行政机关、行业调解组织或者其他具有调解职能的社会组织，如河南省法院系统倡导成立的社会法庭等。但在广大农村，非诉调解机构主要是人民调解委员会。由于20 世纪90 年代以来，媒体和法学界不断向人们灌输“诉讼全能主义”思想，“上法庭讨说法”成为社会流行时尚，而传统的人民调解则断受到挤兑，呈边缘化趋势。再加上经费保障不到位、办公场所不定、人员配备不整、有关部门指导力度不够，广大设立在村级组织的民调组织虽然形式上仍然存在，其运行状况堪忧，造成无人调解，有名无实。
三、确认程序的完善
在我看来对于任何一项新制度的创新和应用并不代表着能够产生非常明显的效果，我们有信心和理由相信人民调解协议的司法确认机制在不同的方面发挥着不可替代的作用，虽然在实践中出现问题在所难免，但是其所应当带来的成效和作用是值得我们期待和发掘的。 由于人民调解协议的司法确认程序具有特殊性，是介于诉讼和非诉讼程序之间的特殊审判程序，所以对其主要内容进行探析是极其有必要的。
(一)调解协议司法确认的原则
根据人民调解协议及司法确认的特点，认为司法确认的过程中要坚持依法审查原则。还必须不违反法律强制性规定，其次调解协议进行合法性审查，以合法性审查为前提作出确认;然后按照申请原则。然后是高效便民原则。确定协议调解司法确认，原因就是为解决人民调解协议的执行力，提升人民调解进行的效力，把矛盾最大程度的化解在最低层次上，于是程序的确认应具备高效便民的特性。紧接着是回避原则，法官不干预非诉调解，为避免当事人不必要的怀疑。最后是司法确认的不可变更性。司法审查后对非诉调解协议作出确认与否，即不变更调解协议内容，也不会同意当事人二次调解的申请，调解协议违反法律的强制性规定的除外。
(二)调解协议的司法确认的范围及内容
除按照公证程序及法律、法规规定之外，只是最高院司法的《若干意见》第24条规定七种不能被确认的情形之外，并没有做出相应的规定。我认为，人民调解协议司法确认不能涉及范围太广，比如要涉及到合同类、侵权之类。但不含身份关系的确认。而对于婚姻家庭类所产生的债权、债务纠纷，经调解组织达成的调解协议不能给予确认。若对方非要确认的话，必须以离婚为前提，否则后患无穷，甚至造成上访、案件的发生，不利于社会的和谐与安定。
我认为司法确认还应扩大化，经《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的调解组织调解达成的劳动争议调解协议，也可以申请司法确认，行业组织主持达成的民事协议如“消协”，也可以申请司法确认，因为这些都是具有民事权利与义务的平等主体之间达成的民事协议，当事人可以在法律规定的范围内自由支配和处理自己的权利。
怎样去思考司法确认，确认其中究竟是什么内容，我进行深思探究后，从而找到这种司法确认方式，主要是确认双方达成协议的内容，由于人民调解组织二者调解，想化解双方争议，最好回复二者以前的友好方式，二者在调解中自然而然会做出一定的退让，不想去过问已经过去事实的本来现象，因此二者也不愿意透露事实的真相，因此双方在调解过程的事实就很有可能不是争议产生的真相，所以法院只能确认双方达成调解协议中的债权债务，即司法确认的内容只能确认是具体调解协议。其次，根据《若干意见》第19条的规定，调解中多数是根据双方相互做出一定的退让，于是就此基础上所确认的事实很难是产生纠纷的本来面目。
(三)人民调解协议确认的程序
由于人民调解协议，大都是双方当事人争议不大的案件，所以法律没有必要为此设定复杂的法律程序。只是最高院司法的《若干意见》第24条规定七种不予确认的情形外，并没有做出相应的规定。其次，这种争议案件调解协议的确认也不是什么重大疑难复杂案件，所以它不应该适用，它实际上与诉讼调解的功能有异曲同工之处。然而，我认为它毕竟是司法制度上的一种创新思维，它能适应当今社会发展的需要，也说明它有一定的特殊的妙用，不仅如此，它的确认程序又与简易程序有的地方有所区别。虽然简易程序适用于二审终审制，但人民调解协议的司法确认程序适用于一审终审制，有着区别其他程序的特殊之处。
1、申请与受理
人民调解协议司法确认程序是双方当事人选择的结果，根据《人民调解法》第33条的相关规定，应当由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内共同向法院提出申请。对于此条规定，因为它要体现出方便与快捷的特点，也可为口头的，并记入笔录，需要明确的是，双方经调解组织达成的调解协议，一方达成调解协议后超过30日才向法院申请确认，虽然法院不予受理，但是这时的调解协议并不是无效，只是法院不予确认其协议具有执行力而已，其仍然具有合同的效力。
2、管辖权的确定
调解协议具有与民事合同类似的性质，管辖上应充分借鉴合同纠纷管辖确定原则，所以应充分考虑当事人的选择并遵循以当事人协议管辖地为优先选择，以当事人住所地和调解协议履行地为辅选择，但是不得违反专属管辖的原则。从《若干意见》的规定来看，当事人在书面调解协议中可以对当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖进行选择，但是不能违反法律对专属管辖的相关规定，充分反应了当事人在选择管辖地基础上有着充分的自主权。此外，《若干意见》还规定在当事人没有约定的情况下，只要是不违反专属管辖的限制，由当事人住所地或者调解协议履行地的基层人民法院管辖。
3.审理及确认结果
根据人民调解协议司法确认程序一般而言应当适用简易程序，由审判员一人独任审理，而在事实审查上，主要审查是否基于违法行为而产生的债权债务及是否是债权、债务关系，因为违法而产生的债务不受法律保护，身份关系也不受此程序所调整。
关于法院确认这种协议的期限，目前《人民调解法》对此还没有做出具体规定。结合这种程序所确认的主要内容是形式意义上的审查，主要是确认调解协议的内容是否明确，是否违法及是否有欺诈胁迫等情形，并不怎么审查纠纷所产生的事实基础，因此笔者认为法院做出确认期限不适宜太长。要比简便程序更短，也不应超过特别案件的审理期限，因为确认案件是双方达成一致意见后，由法院确认一下，赋予其执行力而已，不像特别程序那样还需要公告，有公告期限。结合法院工作的实际情况，笔者认为为了体现确认程序的方便、快捷特点，确认期限一般以三个工作日为宜，案情复杂的，通过延长审限，最长不超过15日。另外,笔者还认为，对于这种确认案件应由立案庭立案调解中心或设立专门的部门来审查确认，不适宜按照案件流程管理进行微机自动分案，也没必要由各审判部门去确认，现在全国基层法院都面临着案多人数矛盾非常突出，由专门部门来审查，也有利于促进司法确认的专业化、高效化、优质化。
人民调解协议的司法确认的确认结果可能有三种情形：一，若在开庭审理之前，当事人双方要撤回申请的，应裁定撤销案件;一方当事人撤回申请或拒不到庭，另一方当事人坚持不撤回申请的，应驳回申请，告知不撤回一方可以向有管辖权的法院另行起诉。第二，经过审理，若认为人民调解协议内容清楚、合法的，法院应依据人民调解协议的内容制作确认文书。第三，如果认为人民调解协议存在违反法律或行政法规强制性规定、侵害国家利益或社会公共利益、侵害案外人合法权益、涉及是否追究当事人刑事责任、内容不明确导致无法确认和执行、调解组织及调解员强迫调解、属可变更可撤销而当事人提出变更撤销的或者有其他严重违反职业道德准则的行为以及其他情形的，法院应不予确认人民调解协议的效力。在双方当事人愿意再行调解的情况下，可转为民事诉讼简易程序，由法院主持当事人进行调解。如果达成新的协议，此时应制作调解书，因为这时是诉讼中调解，而非人民调解。
4.关于裁判文书的形式
人民法院制作的法律文书是作为法院专业性、权威性的标志性一物，是法院行使审判权的重要的外在表现形式，对于确认调解协议应制作哪一种法律文书在规范和完善人民调解协议司法确认程序中具有重要意义。判决是指人民法院根据查明和认定的案件事实，以国家审判机关的名义，对案件中民事实体权利义务争议，作出权威性的判定，做到正确适用法律。决定是指在诉讼进行中，为了保证人民法院能够公正地审理民事案件，维护正常的诉讼秩序，正确处理人民法院内部的工作关系，对诉讼中发生的某些特定事项，作出职务上的判断。最高人民法院《若干意见》出台之前，实践中的两种意见包括“调解书”和“裁定书”，再者根据最高人民法院《若干意见》第25条，人民调解协议的司法确认应当采用“决定书”的形式，“决定书”形式有利于激发调解组织的积极性和调动人民调解工作人员的工作热情，也能体现人民调解协议区别于普通的程序的不同之处，更能体现司法确认程序的不同。所以我认为应当使用决定书的形式来对调解协议的确认与否作出决定。为体现人民调解组织的真实性，还得写清人民调解委员会何时、何地组织调解及调解协议的内容。另外，人民调解协议确认决定书应当述明查清纠纷的经过。这样一来，不仅能更好地将人民调解委员会的工作与确认决定书恰当的结合起来，还能查明纠纷的具体事实。
(四)人民调解协议的司法确认决定的监督和补救措施
自从法院整体工作包含了人民调解协议司法确认之后，已经可以接受法院早已完备的监督体系进行监督，办理确认案件仍应遵照人民法院办案纪律、回避规定等。这种司法确认后，司法确认决定书立即生效。对于生效后，如果出现了审理不严导致错误确认的情况，笔者认为可以参照审判监督程序。
第一，当事人不服确认的决定，不能按照简易程序的规定上诉，因为双方对确认的内容不存在纠纷之说，不存在上诉期间的矛盾，第二由于当事人原因、执行而导致调解协议执行应由当事人协商解决，主要是因为：审判监督程序是指人民法院对已经生效的法律判决、调解书和民事裁定，对原案件进行重审而纠正的程序。即使已经作出司法确认决定文书形式，但是其根本上是对双方当事人达成一致的调解协议的确认，与人民法院调解书具有相同的法律效力，都是确认争议权利具有可执行力，这种争议是解决民事权利、义务的争议，于是可以对比现有的再审程序来对人民调解司法确认程序进行规范。这样一来，需要最高法院下发关于司法确认的决定才可以根据审判监督程序完成司法救济的进程。若当事人对司法确认不服，经审查确有错误或者虽没有当事人申请但本院发现确有错误的，可以启动再监督程序，来撤销原判，消灭确认决定的强制执行力。撤销的效力仅次于确认决定。
总而言之，当前我国正处于改革迅速发展的关键时期，社会矛盾也不断增多，各种利益冲突凸显，人民法院的案件数量尤其是民事案件数量呈爆炸式增长，人民法院的司法资源与案件数量之间的矛盾愈发明显，司法确认制度确立的初衷就是为了节约司法资源，提高司法效率，更重要的是一个和谐的社会需要一个多元化的纠纷解决机制，这样的纠纷解决机制有利强化人民调解的确定性，从而矫正人民调解的随意性。因此，人民调解协议司法确认制度应该得到充分重视，努力提高人民调解协议司法确认适用率，使司法确认制度充分发挥其优越性。
