陪审制度是保障司法民主的重要司法制度，为当今世界大多数国家所采用。大致可分为两类，一是陪审团制，主要在英美法系国家实行。二是参审制，大陆法系国家多实行参审制。两者的主要区别是，陪审团制的陪审团只负责事实认定，法官负责法律适用，法律审和实施审是相分离的。参审制是陪审员与法官共同组成合议庭，陪审员与法官共同对案件事实和法律适用作出认定和裁决。我国现行的人民陪审员制度基本属于参审制。多年来，我国的人民陪审员制度，作为重要的社会主义司法制度，在发扬司法民主、在司法审判中体现民意、监督审判工作、缓解办案人员不足等方面，都起到了积极作用。
但是，毋庸讳言，由于知道设计本身的缺陷，加之司法实践中的种种因素的制约，人民陪审员制度在实际运行中普遍存在着只陪不审，流于形式的问题，制度本身所应具备的功能，如司法民主、审判反映社情民意、对专业的司法审判进行监督等，很多都流于形式。人民陪审员制度设立的目的，并没有得到很好地实现。在很多地方，人民陪审员制度实践只有一个功能，那就是缓解了审判人员不足的问题，人民陪审员的作用只是凑数，帮助办案的主审法官凑够合议庭人数。
一、现行人民陪审员制度弊端分析
人民陪审员制度的立法价值取向是很好的。它是将人民陪审员作为沟通人民大众和专门的司法机关的桥梁，通过人民陪审员的参审，把人民群众的价值观、对司法审判的期望、要求，体现在人民法院的司法裁决中。但这种价值取向必须有相应的制度和机制的保障才能实现。现行人民陪审员制度之所以存在诸多问题，就是因为缺乏系统的与之配套的制度和机制的保障。
（一）是人民陪审员的选任制度方面的问题。法官的选任有一套成型的制度，从司法考试获得资格，再到入职考试，任命助理审判员、审判员、副庭长庭长。有这样一套制度保障，法官队伍的整体是合格的称职的。而人民陪审员的选任却没有完善的制度。有关人民陪审员制度的法律规范本来就很少，如何选任就更少了。在实际选任中，随意性就更大，基本是法院拿出名单，到人大走一下程序。没有明确的制度要求，选任的范围有限标准模糊，很难保障把真正素质好，能反映能代表民意公正无私的人选为人民陪审员。由于人民陪审员所发挥的实际作用有限，所以很多法院的领导也并不重视人民陪审员的工作。
（二）是人民陪审员管理制度方面的问题。现在的人民陪审员任命后，除了短期的培训外，在日常的管理方面，基本上没有规定。如何考核陪审员的业绩、如何奖惩、如何提高素质能力等方面基本上处于停滞状态。管理上的缺位，导致了人民陪审员队伍处于无人管无人问的境地，人民陪审员现实表现变化，出现了不宜担任陪审员的负面状况，也不会被及时发现，基本上是放任自流。对法院的领导来讲，人民陪审员和法院的临时工差不多，从内心深处对陪审员的地位和权利缺乏敬畏和尊重。办案人手不够，就让陪审员充一下数。那些案件用陪审员，那些案件不用陪审员完全取决于领导或办案法官。
（三）是人民陪审员的具体参审制度方面的问题。根据全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》及《人民法院组织法》等规定，人民陪审员在参加案件审理活动时，是全面参审，除了不担任审判长外，与法官享有同等权利。这种规定缺乏现实的基础，也是无法实现的。人民陪审员从整体的法律知识素养上看，与专业的法官相比，有着相当大的差距，可以说，用法官的标准来衡量，他们是不够格的。让他们与法官享有同等的权利，特别是在法律适用上，显然是不切合实际的。人民陪审员来自民间，了解社情民意，代表着人民大众对司法的要求和期盼。显然，人民陪审员的这些价值应该主要体现在对案件事实的认定上，也就是案件的事实审。但现行人民陪审员制度，并没有区别是分事实审和法律审，陪审员一旦参与组庭，就和一般法官没有什么区别。可见，人民陪审员的特有的价值是不能通过这样的参审制度实现的。
二、如何完善人民陪审员制度
现行人民陪审员制度之所以没有发挥应有的作用，就是在具体的制度设计方面存在缺陷。要想改变这种状况，就必须从制度层面入手。党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，就人民陪审员制度的改革问题，提出了明确的指导意见。《决定》提出“保障人民群众参与司法”，要“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，通过人民陪审制度公信度。”《决定》还具体提出，“完善人民陪审员制度，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，制参与审理事实认定问题。”
党中央的指导意见全面而具体，切合当前司法实践的实际情况，是人民陪审员制度改革的方向。结合人民法院审判工作的实际，笔者认为，应该从制度层面入手，以明确具体的制度机制建设为保障，靠制度保障人民陪审员制度的立法目的的实现。
（一）是明确人民陪审员制度的价值、功能定位。人民陪审员制度的价值功能一般来说有四个方面。其一是让人民参与司法，体现社会主义国家司法的人民性，体现人民的主体地位。其二是通过人民陪审员把社会公众的普遍的价值观、是非观和道德观融入司法裁决之中。从而纠正法官和法院脱离实际僵化的职业思维，保证审判的法律效果和社会效果的统一。其三是增强司法的透明度，强化法制宣传，提高司法公信力。其四是化解办案人员不足，减轻法院的工作压力。从制度层面的高度看，人民陪审员制度的最主要的价值功能应该是让人民参与司法，体现司法的人民性。人民陪审员制度实现的好不好，标准就是司法裁决是否体现了人民的意志。但在现实中，法院乃至人民陪审员自己，恐怕都没有把陪审制度提高到这个高度来认识。而仅仅是把它当作缓解案多人少，减轻法院工作压力的一种措施。一些法院所制定的加强人民陪审员队伍建设的工作要求、通知的内部文件，在阐述人民陪审员工作意义时毫不避讳地指出，由于法院改革，案多人少，所以加强人民陪审员工作，十分必要。认识高度提不上去，种种弊端的存在就不足为奇了。
（二）是人民陪审员的选任标准要具体明确可操作，并上升到法律层面。选任标准不提高，以现有人民陪审员的实际素质，把案件事实认定的重任交给他们，是会出问题的。当然，这个标准是有别于法官的选任标准。具体地讲，首先要突出陪审员的代表人民的代表性，要有各行业各阶层各大社会群体的代表性。所以说，人民陪审员的选任范围应是全方位的，不能偏颇。第二是品格道德层面的要求。人民陪审员的道德品格要求应该排在第一位，他们必须是人民群众中的那些正直无私品德高尚又热心公益的人。这方面的标准要具体，比如说有没有不良记录，是否诚实守信。另外，选任的程序要规范，要上升到法律层面，如何推荐、如何筛选、如何公示等，不能随意。全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，对人民陪审员的选任标准有两条是明确的，一是年龄二是学历，其余并不明确。法院内部的一些有关人民陪审员的选任标准，也比较笼统。选任程序基本上是单位推荐、个人报名，司法行政机关和法院考核，认定任命。所有这些，一是需要具体明确有可操作性，二是应提高规定的法律位阶，以示重视。
（三）是完善人民陪审员的管理制度。设立专门的人民陪审员管理委员会，负责考评、培训、奖惩及报酬发放等。这个管理委员会要有明确的法律地位，可由相应的法院、人大常委会的有关人员和群众代表组成。也可以在各级人大设立这样的专门机构。管理机构独立是人民陪审员获得独立的主体资格，进而正直发挥自己代表民意和监督司法的作用。只有这样，人民陪审员才能真正摆脱法院“临时工”的尴尬地位。人民陪审员同样要有职业保障制度，要让人民陪审员具有陪审员身份的自豪感和参加陪审活动的崇高的使命感。现行的人民陪审员的薪酬非常低，而且是由参审的法院发放。给人的感觉就是，陪审员帮法院组庭审理案件，法院给了一点报酬。这种方式，很难能让陪审员有崇高的神圣的使命感。所以人民陪审员参审的报酬，一是标准要提高，二是要由陪审员管理委员会而不是法院来发放。当人民陪审员卸任后，也要有一定的待遇和保护机制。
（四）是明确人民陪审员只参与案件的事实审的程序规定。党的十八届四中全会《决定》指出，“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，制参与审理事实认定问题”，这无疑是正确的选择。人民陪审员最主要的价值是来自人民反映民意，而法律知识修养无法和专业法官相比。让陪审员与法官一样审理案件的法律适用，无疑是让一个不怎么懂法的人去审理适用法律问题。而人民陪审员的优势在案件事实审理方面表现的十分明显。特别是对难以认定但又必须认定的案件事实，民意或说是公众的普遍的评判标准和观念，就是真理。司法审判中认定的案件事实是法律事实，而法律事实与客观事实是由区别的。从哲学认识论角度看，法律事实与客观事实永远不能重合，也没有必要重合。所以，法律事实是主观认定的事实，判别这个事实认定的标准，就应该是公众的普遍共识。而人民陪审员传达这一共识的“使者” 人民陪审员参与案件事实的审理可分几种情况。1、事实清楚、案情简单可以简化审理的案件，可不用陪审员陪审，这是为了提高效率节约司法资源。2、案件事实不清又必须裁决的，可重点发挥人民陪审员在案件事实认定上的主导作用。
具体的参审方式要改进。原有的由一名陪审员和两名法官组成合议庭的规定，不能适应案件事实审的需要。在基础法院，可以由一名法官和两名陪审员组成合议庭，也可由三名陪审员和两名法官组成合议庭。法官主持庭审，在法庭调查阶段充分发挥陪审员的作用。事实特别复杂的案件，也可仿效英美法系的陪审团制，组成特别陪审团。说特别是因为这种形式是不多见的，只有案件事实及其复杂，案件的社会关注度又高案件，才可采用此陪审方式。这是发挥司法人民性的最好时机，在专门的司法机关难以判断时，就让人民来决断认定什么的案件事实才符合人民大众的价值观和公认的判别标准。
