最高人民法院今年发布了“四五改革纲要”，目的是建立具有中国特色的社会主义审判权力运行体系，即有使法院系统独立于政府部门和人大等机关的系统改造，也有内部强化合议庭职权和责任，尤其是试图使法官职业独立于一般公务员的“员额制”分类改革。这些举措指向了司法系统的独立，对于法院内部的行政审批和签发也有约束，但对于法院内实际运行的强大的、起基础作用的行政权并没有直接和重点的针对性。司法改革引起学界的热议和实务界的切身关注，有些学者由此再拾司法独立的理论和倡议，但对与法院内的行政权与判断权的关系还没有真确的认识。而充分认识我国法院内行政权与判断权之间的依附、缠绕和混同至关重要，甚至可以为我们司法改革认识上的一个前提和起点，笔者将就此展开分析。在方法上，就法治理理念，采取规范分析，就审判权的运行现状则尽力采取经验的分析。

一、法院内的行政权是运行判断权的权力

（一）审判权的分解

我国宪法和法院组织法都明确规定法院是国家的审判机关，“审判权”由各级法院行使，法院依照法律规定独立行使“审判权”，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但我们国家没有一部法律规定审判权如何运行，即法院内部处理案件的判断和过程，更没有规定法院的人财物的管理归另外的部门行使。这样，实际上法院不但要行使对案件的判断权力，还要对判断案件的活动进行管理，还要掌管法院的人财物的方面，这些行政管理权力的行使没有法律依据，但有大量的行政法规和司法文件依据，在把法院管理作为政府的一个机构对待的体系里成为一种惯例。所以，我国宪法和法院组织法以及其他场合通常使用的“审判权”概念，不但包括了法院对具体案件的判断权，还包括了法院对司法活动过程的管理权，包括对法官、法官的判断活动和过程、财政拨付给法院的财务管理，即法院内的行政权。这种权力的属性和概念可能有很多种表述，但是本文只着眼于它的实际，所以姑且称之为行政权，在需要与政府机关的行政权相区别的场合，笔者会称其为法院内的行政权。

但审判权的最核心部分，也是最能体现司法本质的是对具体案件的判断权，所以应该还审判权的本来面目，将其限定为判断权。这样，通常的审判权的法律概念就分解为两个方面：一个是法院内的行政权，另一个是判断权。使用判断权的概念，并且将其与上述法院内的行政权相区别，至少有以下好处。首先，每一个概念都体现某种价值，判断权的概念可以适应司法独立中国语境下的法官人格独立之不足，在中国讲司法独立，其实最该讲的是法官独立，这是法院判断独立于其他机关和团体的前提和依托。查阅法律规定可以看到，在合议庭已经形成多数意见的时候，任何其他力量和程序导致的另一种判决都没有法律依据，但是署名法官的意见不时受到没有法律依据的影响。“让审理者裁判，让裁判者负责”的提法其实是法治和司法权力运行的应有之义，判断权的概念将作为裁判者的法官、裁量及责任顺畅的衔接起来，可以在其间毫无阻滞地进行语言表述和概念的逻辑推演；其次，判断权的概念，凸显了判断权的属性，判断的基础是活生生个人的独立人格和个性，这为评判什么是错误的判决提供了认识上的基础，具体判决结果是特定法官的具体认识，带有个性，因此以合议方式予以综合，法官只服从自己的良心和法律，对案件事实和法律的认识也以共识为判断的基础，不存在认识论上“铁案”那样的机械客观化，因此，司法裁量的现象不可避免；再次，在判断权的意义上谈司法的独立，避免了使用审判权概念的模糊性，将其所指区分开来考虑，有助于清晰地进行问题思考。从现在司法改革的举措上看，明显有将其中的行政权在一定层次和程度上分离出来的倾向，使用此意义上的判断权概念，更为便捷、明确，避免认识和逻辑上的混乱。

（二）运行判断权力的权力是行政权

翻阅宪法、法院组织法和诉讼法，可见院长、庭长指定审判长、决定回避、提请任免法官、院长主持审判委员会的权力，除了合议制之外，看不出案件如何经过庭务会讨论、如何进入审委会决定，更看不出庭长、主管院长、院长对案件的意见如何变成合议庭甚至在合议之前本来持不同意见的法官的意见的过程，但最高院、高级法院甚至中级法院都会为下级法院制定很多规范，以此进行案件处理程序尤其是决定程序的运作，而诉讼法只规定了案件如何进入法院、准备庭审和如何庭审、经合议或者审委会讨论后如何宣判或送达、执行。而且，更为现实的是，院长、副院长、庭长通过对法官个人升迁、职务调动、办理案件的选择、考核奖惩甚至工作氛围是否舒适的影响，虽然没有法律依据，外界也无从知晓，但事实上支配了法官对案件的判断。这些权力是法院内部的行政权，恰是运行判断权力的权利。

这种行政权的行使没有法律的明确规定，完全是上级法院为下级法院、院领导为该院法官甚至是庭长为某个庭制定条条框框的成文或者不成文规定来规范。因此，这种权力更能体现出以领导意志为转移的肆意，很多法院甚至审判庭因此体现出差异，这也是很多领导争取成绩，因此可以表现独特的地方。

法院内的行政权与判断权呈现出很多不同之处。权力内容的差别自不必说。法院内的行政权不像判断权那样对外指向当事人，只在法院内部发生和运作，它采取法官、合议庭、审委会决定的方式，以判断权的形式表达并展现给公众，但其实质却是判断权存在其间的行政权力的体现。除了后勤、行政装备等行政权外，法院内的行政权指向法官和法官行使判断权的行为和活动，因此这种权力在权力欲的驱使下侵入判断权，让负责具体个案的法官十分无奈。对于法官来说，这是最切身的权力影响，比其他机关和团体的影响更为强大和直接，而且外在权力者的介入也往往是经由法院领导行政权的中介而对法官发生影响。在这种权力强大的时候，法官个人犹如被它抱在怀中的婴儿，唯领导是从，只有责任而已，权责严重不统一，法官与一般公务员职务上质的区别、法院与行政机关决定的区别逐渐消失。

二、法院内行政权与判断权的依附、纠缠和混同

在概念上对法院内的行政权与判断权做了区分，是为了用这两个概念对当下司法的现实进行分析。

（一）行政权与判断权在主体上基本同一、同构同权：法官为什么服从领导？

法院内的行政权与判断权的结合，在主体上基本同一，在结构和权重上同构同权。首先从主干线上看，各个部门的主管副院长、庭长、副庭长基本具有本部门较高的行政职级，按照行政职务的高低依次降低分配判断权，判断权的大小与其在各自体系上行政权的大小恰成正相关。甚至在县级，到了审判员一级行政级别是科级，虽然是判断权重最小的一级，还是赋予了一个可以称呼的行政级别。这样一个从上到下逐渐递减降低的行政权力结构上，相应地分配了案件处理的判断权，判断权的主体为谁、隶属关系和大小都由行政权力决定。因为一种自上而下的权力生成次序和生态，导致审判员事实上享有最完整的权力是阅卷权和开庭权，至于其后案件如何处理的判断，动辄先行请示庭长、庭长请示主管院长甚至上级法院相应的二审管辖庭，否则下一级的判断权行使，虽然有充分的法律依据，但是权力观念充斥的行政化领导场合里，总会被上一级行政领导看作是有意无意的对其权威的挑战，如此，则以后的生存环境会大大恶化，在这种情况下，判断权不得不向运行它的行政权低头屈服。其次除了财装、后勤、法警等部门外，基本上所有部门的领导都具有参与具体案件判断的权力。比如政治部、纪检和监察的这样的内设部门，其领导往往也会向案件的判断权延伸，成为审判委员会的委员，获得事实上的案件判断权力。大概，在法院这样一个业务特殊的机关里，光是对事对人的权力终究有限，如果不触及并拥有案件处理上的判断权，好像总是不够完整、全面。

这样，在法院内部，事实上形成了判断权与行政权在主体上基本相同，在结构和权重上基本同构同权。法院内的行政权与判断权依附缠绕、甚至混同不清，久在法院内从事审判工作，甚至会不再有意识地区分二者，或者二者也根本无从区别。

（二）行政权附着在判断权上导致的后果

判断权在法院内对行政权的依附和混同，导致一些显而易见的后果。首先是法官人格的不独立，依附于凌驾其上的层层行政领导，下级法官甚至依附于上级法官，而且有愈演愈烈之势。判断权的本质和特点要求判断权力的行使者必须是独立的个体，可以独立发表意见并依法形成最终决定，适合于判断权行使的组织形式应该是趋于扁平化的结构，因为只有在这样的组织里，判断者之间彼此平等，无法用判断之外的权力影响判断权力的行使或权重，才会有法院内的司法民主。但是现在的法院内部，法官成了其行政领导的员工和下属，哪里来的独立判断，想达成领导的意思尚且唯恐不及，此时再让法官对不是自己做出的决定负责，没有任何法律上的理由，而且违背基本的人为自己行为负责的责任原理。

有人谈司法民主，谈的是司法机关与外部民众的关系，我看司法民主首先应该谈的是法院内部判断权行使的平等。由以上的分析会引出一个问题：既然判断权是平等的，那么如果制定了审判责任制并以此追究错案责任，合议庭成员间责任的比例应该是相同的，因为合议庭成员间在决定案件如何处理上的判断权重是相同的，如果赋予不同的责任份额，则是一种行政思维，是目前法院内部判断权运行依附于行政权的一种体现。进一步求证，司法改革要论证在判断权之上附以行政权的必要性，否则改革的成败就不好说。

随之而来的又一个后果是法官尊严和荣誉感的降低，使做法官的效用下降。法官在法庭上背倚法徽，依托国家法律，其判断似乎有着充分的正当化理由，法官因此表面上很光鲜。但是其背后的决定过程往往相反，法官很少自己的判断，在开庭后的漫长决定过程里汇报、讨论，接受领导的各种问题质疑、意见修剪甚至意志强加，哪里谈得上尊严和荣誉。而尊严和荣誉，几乎是法官的生命。也是法官除了薪酬、晋升、休闲等效用之外一个很重要的效用，甚至就个别法官而言，可能是其最大的效用。尊严和荣誉感普遍下降，加上其他待遇相对走低，法官离职风潮可想而知。此次以“员额制”为特征和主要内容的司法改革，明确说要留住优秀人才，使之充实到审判工作第一线，但年轻法官入行晚，在行政权力体系中处于末端，如何能让其留在法官这一类别从而进入第一线，难度可以想见，所以季卫东先生说这种分类和遴选对法院的行政负责人而言，在很大程度上是一场针对自己的革命。

三、法院内行政权与判断权的分离是司法改革成败的关键

（一）四五改革及试点已经触及到法院内行政权与判断权的关系

2014年7月9日最高人民法院通报了“四五改革纲要” （2014-2018）的总体思路和主要内容，决定深化法院人事管理改革。认为“长期以来，我国对法官沿用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在审判一线”，并明确提出“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。”，同时提出在省级以下实行人事统管改革以及改革分案制度、院庭长对案件监管制度、文书签发和合议庭责任制度，等等。同日，中共上海市委全面深化改革领导小组举行第二次会议，研究和部署上海司法改革试点推进工作，审议并原则通过《〈上海市司法改革试点工作方案〉实施意见》（该方案已经中央全面深化改革领导小组第三次会议于6月6日审议通过）。方案确定法院司法工作人员分为法官、司法辅助人员和行政管理人员三类，分别占队伍总数33％、52％、15％的员额比例，实行法官、检察官单独职务序列管理，并将实行有别于一般公务员序列的法官管理，在省级以下人员和经费统一管理。

从“四五改革刚要”和上海市的改革方案来看，此次改革的举措已经触及到行政权与判断权的关系问题，并且以适度分离二者为目的。首先，在省级以下实行经费统一管理，这为法院系统独立于其他行政机关提供了外部生存条件，其次，在省级建立法官遴选委员会，实现省级人事统一管理，这就把法院内部人事管理的权力分离出来。改革裁判文书签发制度、合议庭成员责任制度和院、庭长对案件的监督制度，这在一定程度上是限制法院内部行政权的举措，使法院内的行政权与司法权适度分离。　

但此次改革举措，尤其是“员额制”本身在制度设计上目的不明确，而且就实现已经提出的目的上看，方法似乎不对头。尤为重要的是此次改革提出的最终目标与法院现存问题的症结似乎没有直接和明确的关联。司法改革的最终目的，无非是公正与效率两大目标。现在中国的司法，这两个目标缠绕在一起，都让人民很不满意。在这两个目标下分析此次司法改革的次级目标，从“2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系”这一目标看，其本身几乎没有价值指向，因为这样一个运行体系是向公正靠拢了还是向效率靠拢了，没有明确。从具体举措上看带有使法院内的行政权与判断权适度分离进而提高司法公正的取向，但是不够突出。由此看，此次司法改革的目标还不够直接、明确，甚至不清楚为什么要改革。

（二）法院内行政权与判断权的混同不清是司法公正和效率问题的症结所在

且不说员额制改革为什么会让年轻人感到前所未有的忧虑，该种分类并不是以去除判断权行使上附加的行政权为目的，而不解决这个问题，即使将法官分成了三类，区别于其他公务员进行管理，那也不会使法院作为司法机关在判断上与其他行政机关有根本的不同，法官个人的独立判断，进而以此为依托的司法独立判断仍然难以实现。尤其是现在已经提上日程的对院庭长分案、监督具体案件、文书签批等内部管理程序的改革，如果不能做到使法院内部的行政权与判断权适度分离，判断权的行使还将依然在行政权的驱使下运转。法官还依然是其各级领导人员的员工和下属，其人格的独立、职业尊严和荣誉依然无从谈起，法官只是名义上的审理者，还要对判决负责，那很多有出路和想法的年轻法官如何不离职？从这一点看，本次司法改革并没有在最高理念上找对切合现实司法实际问题的病根。必须明确意识到，法官个人的判断独立是司法独立最基本的前提和依托。

法院内的行政权，大体可以分为以下几个方面：对案件处理进行判断及其过程的把关式管理和领导权、案管部门的程序性管理权、行政辅助部门的管理，以及以上方面均涉及的对法官职务晋升、工作调动、工作奖惩和具体庭内工作分配的管理权，这种行政权力最为强大，对判断及其过程的影响和掌控十分严重。改革后的法院，如果不能将这种附加、缠绕在判断权上并与判断权混同的权力去除或者适度隔离，问题就没有解决。而且随着改革的进行会转变为另一种以前没有、因此不熟悉的形式。这样看，问题就是更严重了，即浪费了先前积累的改革资源，又为新的改革造成成本。（细化，尤其是行政权力何以能影响法官判断，从法律依据、组织结构和运行角度考察）

四、结语

司法改革，不管想把法院改成什么样，从司法的功能来看，公正和效率都将永远是司法的目标追求。而公正和效率，尤其是公正，必将以法官个人在判断上的人格独立为依托，为最基本的制度基础。“员额制”改革如果不能将行政权从判断权上剥离或适度隔离，司法判断实际上等于法院内行政权的行使。可以断言，解决法院内行政权与判断权依附、缠绕，混一行使的问题，对最终指向公正和效率的司法改革目标来说，具有基础性的地位，不可逾越。