对行政机关申请人民法院强制执行案件的司法探讨
讷河市人民法院 刘克非 李春君
行政机关申请人民法院强制执行，是行政强制执行制度的重要组成部分。在我国，行政机关申请人民法院行政强制执行的案件包括两类：一是行政诉讼案件判决或裁定的执行，即公民、法人或者其他组织拒绝履行人民法院生效的判决、裁定的，行政机关可以向人民法院申请强制执行；二是公民、法人或者其他组织拒不履行行政机关作出的行政决定，在法定期限内既不申请行政复议也未提起行政诉讼的，行政机关可以依照法律规定申请人民法院强制执行。由于此类强制执行并非因行政审判而发生，因而被称为行政非诉执行或非诉行政执行。随着法律法规的日益完善，行政机关申请人民法院强制执行的案件呈不断上升趋势，随之也出现很多新情况、新问题。对行政机关申请强制执行案件的相关问题的认识把握以及对该类案件申请条件、立案审查内容及与其相关争议问题的探讨，成为行政审判实践中一个重要且突出的问题。在司法实践中对该类案件如何把握，对作好执行工作、维护法律尊严、监督行政机关依法行政、保护行政相对人的合法权益、促进经济发展、维护社会稳定，具有十分现实的指导意义。根据审判工作实践，阐述粗浅认识。
一、要明确行政机关的强制执行权与申请人民法院执行的关系
行政诉讼法《若干解释》第87条规定“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”而《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”
从上述规定来看，行政强制法对行政诉讼法若干解释中关于行政机关强制执行申请权作了调整，规定了只有在行政机关无强制执行权的情况下，才可以向人民法院申请强制执行，强制法没有授予行政机关双重的选择权，但在《税收征收管理法》第88条规定中，赋予了税务机关即可以自行强制执行，也可以申请人民法院强制执行。从而说明，司法实践中虽然行政强制法没有规定行政机关强制执行申请的双重选择权，但特别法中赋予行政机关选择权的，则依照特别法的规定执行。目前行政机关的强制执行权与人民法院的强制执行权关系制度比较复杂，学术界和实务部门也存在不同看法，需要进一步分析研究。
二、对申请执行案件的合法性是否进行审查以及该审查与对行政诉讼案件的审查是否有区别的问题
对申请执行案件是否进行合法性审查？在审判实践中有两种不同的观点：一种观点认为不需要进行合法性审查。理由是，被执行人在法定期限内不提起诉讼，是自愿放弃了诉权，意味着对具体行政行为的接受或认可。因此，只要行政机关提出执行申请，人民法院就应当执行。另一种观点认为对这类案件应当象行政诉讼案件一样全面进行合法性审查。理由是，这两类案件都源于行政机关作出的具体行政行为，因此，都应该根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定进行合法性审查，对正确、合法的具体行政行为予以执行，对错误、违法的具体行政行为不予执行，这样才能体现行政诉讼法的立法初衷。
笔者认为上述两种观点都有失偏颇。本人主张对申请执行案件坚持合法性审查原则，但该审查与行政诉讼案件的合法性审查要有区别。理由如下：（一）这两类案件的审查对象都是行政机关的具体行政行为；审查依据都是行政诉讼法和有关的法律、法规、规章；审查目的都是确认具体行政行为是否合法。这些相同之处表明了二者之间具有内在联系，因此，应当坚持合法性审查原则。（二）这两类案件又有很大区别：1、立案的前提条件不同。申请执行案件是鉴于公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关向法院申请执行而立案的；行政诉讼案件是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼而立案的；2、主体不同。申请执行案件的申请人是作出具体行政行为的行政机关；而行政诉讼案件中行政机关是恒定的被告；3、审查的内容不同。申请执行案件审查的是行政机关的积极作为，而行政诉讼案件审查的内容，不仅包括行政机关的积极作为而且也包括其消极作为；4、审查方式不同。申请执行案件只能就行政机关提供的书面材料进行审查；而行政诉讼案件审查方式主要是开庭审理、有的还需要调查核实证据，进行现场勘验、技术鉴定等；5、处理结果不同。申请执行案件经合法性审查后，只能作出执行或不予执行的决定，而行政诉讼案件最终要作出或者维持、或者撤销、或者变更、或者责令履行法定职责的判决或裁定。这就决定了申请执行案件于行政诉讼案件的合法性审查要有区别。
三、行政机关申请人民法院强制执行案件的性质
由于人们对行政机关申请人民法院强制执行的性质认识不一，有观点认为是行政权性质，也有人认为是司法权性质，还有观点认为行政非诉执行兼具有行政权和司法权的双重属性，是具有准司法性质的司法行政权。我们认为，行政机关申请人民法院强制执行，与行政机关的自行强制执行，都属于行政权的延伸。
从内容上看，强制执行的内容是行政决定所确定的义务，而非司法裁定确定的义务。进一步说，强制执行是对具体行政行为的执行，而不是对司法行为的执行。
从行政决定的效力来看，一般认为，具体行政行为一经产生就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。无论是行政机关组织实施的强制执行行为，还是人民法院组织实施的强制执行行为，都是一种具体落实行政决定的事实行为或者二次行为。行政行为的执行是行政行为效力的具体体现。
从权力性质上看，行政本质上是一种执行行为，而司法则被认为是一种解决纠纷的活动。行政强制执行是对具体行政决定的执行，行政强制权是行政权的具体表现，因而把强制执行权界定为行政权的延伸，是与行政权的性质相符合的。
从主体来看，虽然司法机关不同程度地参与了强制执行活动，但这种参与主要体现了司法权对行政权的监督和制约。如果把行政强制执行作为一个动态的过程来看，司法机关只是参与了这个过程中某一阶段或某一环节的活动。司法机关参与这种活动是为了监督行政权，使行政权的运行更加理性和慎重，我们不能因为司法机关的参与就将强制执行权界定为司法权。
四、申请强制执行的期限
申请强制执行的期限，是行政机关有权请求人民法院依法审理其强制执行申请的时间阶段。根据《行政诉讼法》、《行政复议法》、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》及《行政强制法》的相关规定，人民法院在审理行政非诉案件时，行政机关申请执行的期限区分以下几种情况：
（一）如果法律规定当事人可以选择申请行政复议或者提起行政诉讼，当事人获知行政决定后，在法律期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以在法定期限届满后申请人民法院强制执行。这种情况下的时间计算方法是，以当事人知道作出具体行政行为之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。
（二）如果行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，应以当事人在知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。当然，当事人必须在从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起的2年内行使诉权。
（三）如果当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，应以当事人在知道或应当知道该具体行政行为内容之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。当事人行使诉权的时间限制是，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，其他具体行政行为从作出之日起不超过5年。
（四）如果由于不属于当事人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。在这种情况下，应以当事人不属于其自身原因消除或恢复人身自由之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。
（五）如果法律规定行政复议是最终的救济程序，而当事人在法定的60日期限内又没有申请行政复议的，这种情况下的时间计算方法是，以当事人知道作出具体行政行为之日起的60日为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行，超过3个月的，人民法院应当依法不予受理。
为提高强制执行效率，节约执行成本，维护公共利益，行政强制法将行政机关申请人民法院强制执行的申请时间规定为“期限届满之日起的3个月内”。显然，该期间限制为除斥期间，没有中止、中断之说。故最高院关于行政诉讼法若干解释第88条所界定的行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为为自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出的规定，不再适用。
另外，行政诉讼法若干解释对申请执行具体行政行为的权力主体及申请期限的特别规定，我们要注意到，即行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行作出裁决的，行政机关在申请执行期限内未申请人民法院强制执行的，生效的具体行政行为确定的权利人或其继承人、权利承受人，在90日内可以申请人民法院强制执行。
五、行政机关申请人民法院强制执行的制度依据
主要有法律，行政法规，司法解释，以及法规、规章、司法解释之外的其他规范性文件。此外，一些地方性法规、规章也会根据上位法，对行政机关申请人民法院强制执行作出规定。
（一）法律。规定行政机关申请人民法院强制执行的法律主要有三类。
1、《行政强制法》。行政强制法第5章对没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行作了专门规定，内容涉及申请人民法院强制执行的主体、范围、条件、期限，人民法院的管辖、受理、审查、裁定、实施，强制执行的费用等。
2、《行政诉讼法》和《民事诉讼法》。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。因此，《民事诉讼法》也可以作为行政机关申请人民法院强制执行的法律依据。
3、其他涉及行政管理工作的单行法律。
（二）行政法规
一部分行政法规对行政机关申请人民法院强制执行作了规定。
（三）司法解释
在我国，司法解释是人民法院审判和执行工作的重要依据。在《行政诉讼法》第66条的基础上，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政机关申请人民法院强制执行作了较为详细的规定。在行政强制法实施之前，该解释为行政机关申请人民法院强制执行的实体和程序问题提供了重要的规范性依据。
（四）法规、规章、司法解释之外的其他规范性文件。
在人民法院执行体制改革的探索过程中，一些地方根据上位法的规定和精神，结合本地区实际情况，针对行政机关申请人民法院强制执行制度，出台了在本地区有一定约束力的规范性文件。这些也都为行政机关申请人民法院强制执行提供了重要的制度性依据。
根据《立法法》，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。因此，《行政强制法》颁布实施后，法规、规章、司法解释，以及法规、规章、司法解释之外的其他规范性文件中如有与该法不一致的规定，不再适用。
六、对申请执行案件合法性审查的内容
对申请执行案件进行合法性审查应包括程序方面的审查和实体方面的审查两方面的内容。
（一）程序方面审查的主要内容有：
1、对申请机关主体资格的审查。根据我国法律有关规定，申请执行的主体应该是行政机关和法律法规授权的组织。非行政机关和未经授权的组织不能成为申请执行的主体。根据这一规定，有权申请执行的应当是：最初作出具体行政行为的行政机关和法律、法规授权的组织：经过复议的案件，如复议机关维持了原具体行政行为，仍由原机关申请，复议机关改变了原具体行政行为的，由复议机关申请；由行政机关委托的组织作出具体行政行为的，由委托的行政机关申请，符合上述条件之一的，就是适格的主体。
2、审查申请执行的行政机关是否具有法律授予的行政强制执行权。从我国现有的法律、法规、规章规定看，有以下几种情况：（1）行政机关有强制执行权的，由行政机关强制执行；（2）行政机关无强制执行权的，行政机关申请人民法院强制执行；（3）在特别法中规定，既可以由行政机关强制执行，也可以申请人民法院强制执行。至于行政机关依照规章申请执行的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条参照规章的规定，只要规章不与法律、法规相抵触，也应受理。还有的依据规章以下的规范性文件申请执行，人民法院不应受理。
3、审查被执行人逾期不申请复议或不起诉又不履行的情况是否属实。如被执行人是否收到处罚或处理决定等法律文书；行政机关是否依法交代了申请复议或起诉权力等。如果行政机关应依法交代复议或起诉权而未交待的，不予执行。
4、审查申请执行的行政法律文书是否已经发生行政法律效力，申请强制执行是否超过法定申请期限。对尚未超过法定起诉期限即向人民法院申请执行的，人民法院不予受理。对超过法律法规规定的申请执行期限的，人民法院不予执行。
5、审查是否应由本院管辖。《若干解释》第89条规定，对于行政机关依据《中华人民共和国行政诉讼法》第66条之规定，申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由被执行人所在地的基层人民法院受理执行。执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理；基层人民法院认为执行确有困难的，又规定可以报请上级人民法院执行。人民法院应当严格按照此规定受理案件。
（二） 对实体性审查的内容，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条的规定进行审查。审查内容主要包括：
1、审查证据是否充分。要审查作出具体行政行为是否有充分的证据，证据来源是否真实可靠，证据与证据之间是否得到印证，有无相互矛盾或相互排斥。对作出具体行政作为前没有调查取证的或缺少基本证据的，人民法院不予执行。
2、审查适用法律、法规是否正确。审判实践中，应本着后法优于前法，专门法优于普通法，高效力层次法优于低效力层次法的原则来判断；有无应适用甲法而适用了乙法；有无应适用某法的甲条款而适用了乙条款；是否适用了已经失效或尚未生效的法律、法规；在一定阶段内的违法行为是否适用了相应阶段内的法律法规；行政处罚是否在法律法规规定的处罚种类和幅度内等。如果没有适用法律法规或者适用法律法规错误的，不予执行。对于适用的，要审查规章与法律法规是否抵触，规章与规章是否矛盾，如不抵触、不矛盾的应予执行，如抵触的不予执行，如矛盾的按行政诉讼法第53条第2款规定办理。对于适用规章以下规范性文件的，人民法院不予执行。
3、审查是否符合法定程序。违反法定的行政程序，很可能作出不合法的具体行政行为，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。因此，对违反法定程序作出的具体行政行为，行政机关申请强制执行的，人民法院不予执行。
4、审查是否超越职权。主要审查的行政机关作出具体行政行为是否是在法律、法规授权的职权范围内，有没有超出自己的职权范围而行使行政职权的行为。从审判实践中表现的情况看，主要有：（1）行政主体行使了法律授予由人民检察院行使的检察权或由人民法院行使的审判权；（2）甲部门的行政机关行使了法律、法规授权由乙部门行使的行政职权；（3）下级行政机关行使了上级行政机关的行政职权；（4）行政主体超出其行政辖区行使行政职权。对超越职权的，人民法院不予执行。
5、审查是否滥用职权。行政主体作出的具体行政行为虽然在其自由裁量权限内，但违反了法律、法规的目的、宗旨，且极不合理、不公平。其主要表现形式：（1）主观动机不良，作出极不合理的具体行政行为；（2）不考虑应考虑的因素。行政主体在作出具体行政行为时，没有把法律、法规规定应考虑的因素或按照常理应考虑的因素作为依据，作出极不公平的具体行政行为；（3）考虑不应考虑的因素。行政主体在作出具体行政行为时，考虑了法律、法规规定不应考虑的因素或按照常理不应考虑的因素，作为处理问题的依据，作出极不合理的具体行政行为。对此，行政机关申请强制执行的，人民法院不予执行。
七、对申请执行案件的审查方式有哪些
审查方式要以审查申请执行的行政机关提供的书面材料为主，主要有：
（一）审查申请执行书。申请执行书不仅要表明行政机关申请执行的意向，而且要载明与执行有关的事项和内容。包括申请执行的行政机关名称、法定代表人；被执行人的姓名（名称）、住址；作出具体行政行为的主要过程；被执行人的违法事实及其证据；适用的法律、法规；行政处理决定的主要内容；拒不履行义务的事实和证据；义务人应当依法履行的义务，需要执行的标的物的名称、数量及所在地；申请执行的法律依据；受理人民法院名称；行政机关领导的签名或盖章，申请执行的时间，据以执行的法律文书的文号等。
（二）审查据以执行的法律文书。据以执行的法律文书是行政机关作出具体行政行为的文字表现形式，它可以是行政处罚决定书，也可以是行政处理决定书，还可以是行政裁决书。这些法律文书一经依法作出就具有确定力。相对人拒不履行，即可成为强制执行的根据。因此，它是行政机关申请执行不可缺少的要件之一。如果行政机关没有作出或者不能提供据以执行的法律文书，执行就会因缺少根据和没有明确指向而无法进行，人民法院就不能受理。通过审查据以执行的法律文书，如果发现确有错误，如事实不清，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权等，应报请院长批准，不予执行。
（三）审查据以作出具体行政行为的事实即证据。
（四）审查据以作出具体行政行为所适用的法律、法规、规章和规范性文件。
（五）审查其他必须提交的材料。如送达证、当事人开户银行和账号、被执行人经济状况和可供执行的财产状况等。因每起案件不同，应当根据案件的具体情况确定。对必须提交的材料，行政机关应主动提交，人民法院也可以要求行政机关提交；拒绝提交的，人民法院不予执行。
在审查方式上，虽然审查以书面材料为主，但实践中也不排除对申请执行人和被执行人进行必要问题的相关询问等。
八、人民法院经审查对行政机关申请强制执行案件的两种处理方式
一是对符合立案条件的，按照《行政强制法》第55条规定，且行政决定具备法定执行效力的，人民法院在7日内作出执行裁定；二是对存在《行政强制法》第58条及《若干解释》第96条规定的，法院自受理之日起30日内作出是否执行的裁定。被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”根据该条规定，被申请执行的具体行政行为若存在三个问题之一的，法院应裁定不予执行：（1）被申请执行的具体行政行为对相对人违法的行为事实的认定不清。从行政机关提供的相关证据中，明显看不出相对人违法行为事实的，法院不应当执行。（2）被申请执行的具体行政行为明显适用法律、法规错误，明显违反法定程序，明显超越职权和滥用职权。（3）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。对裁定不予执行的，应当说明理由，并在5日内将不予执行的裁定送达行政机关。
