拜泉县人民法院　　　吴静怡

党的十六大报告曾经把司法体制改革列为“政治建设和政治体制改革”中的重点课题。党的十七大报告指出：“深化司法体制改革，优化司法资源配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”。到党的十八大报告明确提出:“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”原最高人民法院肖扬院长曾经指出：“配合财政部门制定和完善基层法院公用经费保障标准，争取中央和省级财政支持”。

一、我国法院经费保障体制的发展历程

自1949年建国始至1984年，我国经历了漫长的诉讼无偿时代。1984年最高人民法院颁布了《民事诉讼法收费办法(试行)》、1985年最高人民法院、财政部印发《关于法院业务费开支范围的规定的通知》、1989年最高人民法院颁布了《人民法院诉讼收费办法》、1996年财政部与最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》，从此开始在诉讼费用领域实行“收支两条线管理”，标志着我国法院经费保障体制进入新的阶段。1999年财政部与最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》，该办法明确规定：各级人民法院依法收取的诉讼费用，属于国家财政性资金。诉讼收费制度是我国的一项重要司法制度，在诉讼费用的收取、诉讼费用的管理和使用、诉讼费用的监督和检查方面都有新的进展。2001年，财政部、最高人民法院发布《人民法院财务管理暂行办法》。2006年12月8日国务院第159次常务会议通过了《诉讼费用交纳办法》，国务院制定的新的诉讼费收费办法，对法院诉讼费用的范围和标准进一步细化，大幅减少了收费项目，降低了收费标准。新办法明确“案件受理费、申请费全额收缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。” 

　　二、深入剖析我国现行法院经费保障体制

　　在我国现行法院经费保障体制下，法院系统的经费主要来源于各级财政部门核拨预算内、预算外经费，并将法院收费纳入了地方财政预算范畴，导致诉讼费收入与支出变相挂钩，有收有支、无收不支的不合理现象。在客观上使各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，一些欠发达或者不发达地区的基层法院经费十分困难，这已经成为制约审判职能充分发挥的重要因素。主要表现在以下几个方面：

　　(一) 法院正常办案经费不充裕

现行法院经费保障体制下，由于各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，有的地方法院的全年财政拨款还不够半年的开销，一些地方甚至连司法人员的工资也经常不能到位， 于是政府在财政预算时往往把应当拨而无力拨的那部分缺口以下发“罚没指标”的形式进行弥补。根据全国人大代表古兆圣的调查和统计，“全国欠发工资的法院达到1423个(占全国法院总数的39.98%)，欠发工资月累计达5536个月，欠发工资人数122403人(占在编人员的39.92%)，欠发工资总额达2.29亿元，全国仅有北京、天津、上海没有拖欠法官工资的情况。”

(二) 法官缺乏独立性

　　法院的经费依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益。曾有著名学者说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。”不只是工资，还有各种各样的与法官密切相关的个人利益，如住房、孩子上学、个人的升迁等，总之，法官的衣、食、住、行，托儿养老，都系于地方，法院也不可能置地方利益不顾。在这种情形下，法官想独立都难。这个问题不仅中国存在，而且在世界范围内都具有普遍性。德国法学家沃尔夫甘·许茨指出：“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题”，“地方影响对于确立法制和文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。”法官独立是在党的领导下的法官独立，我国司法体制是具有中国特色的适合中国国情的司法体制，因此，法官独立是建立在维护党的事业、维护宪法与法律、维护人民利益的前提下。尽管人事关系、薪酬关系对司法公正具有重要的影响，但是法院经费的保障，对司法权威的树立、司法水平与司法效率的提高能够起到推动作用。

　　(三) 司法权力地方化已成趋势

　　中国是一个单一制国家，司法权在理论上是一种中央权力。地方各级人民法院是国家设在地方的司法机关，应当代表国家行使司法权，维护宪法与法律，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益。然而，在中国目前的司法实践活动中，却存在着严重的司法权地方化倾向。决定因素之一是法院的经费依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，法院经费的多少取决于地方经济的发展和财政收入状况，这就使其与地方利益形成依附关系，因此，法院往往更多地从发展和保护本地经济利益出发去执行法律，而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正，其结果必然是司法上的地方保护主义。正是这种依赖性和被控制的关系，司法权力必然无法避免地方控制而真正实行依法办案，这也是司法权威不能树立的重要原因之一。

　　三、我国法院经费保障体制的完善之策

　　(一) 外国法院经费保障制度的学习与借鉴

西方国家已建立了一套完整的法律保障机构来保障司法独立。在大多数国家，尽管存在着立法权和行政权如何在中央政府和地方政府之间配置的问题， 但司法权无一例外地由中央依法设立和直接管理的司法机关独立行使，不容地方政府染指。为确保国家司法权的统一，各国在法院经费保障体制上都采取了一些必要的措施，以确保各级司法机关能独立、公正地行使司法权，不受地方权力机关的影响。美国于1939 年设立了联邦法院司法行政管理局，由它制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配各联邦法院的经费；法国其法院的经费由中央统一支出，国会批准即生效力，司法部负责全国普通法院系统的经费预算编制和管理；俄罗斯为了保障法官独立审判只服从法律，改变了法院的财政管理体制，将过去的财政分级管理改为联邦政府一级财政管理；荷兰于2002年正式成立司法委员会，司法委员会管理除最高法院以外的全国各级法院；德国联邦司法部负责管理联邦法院、联邦检察院的经费，由司法部审查，商财政部综合平衡后，报请联邦议会批准。

　　(二)完善我国法院经费保障体制的具体对策

　　正如有学者早期提出：“法院系统经费预算单列，由中央财政统一支出，使法院经费不受地方控制。”因此，司法体制改革目标的实现有赖于一些实际制度的改革，而法院经费保障体制对于法官独立及司法公正就具有重要的推动作用。从当前和长远角度出发，我国理论界对完善法院经费保障体制有两个方案：

　　第一：最高人民法院编制本院的经费预算，报全国人大批准后，由国家财政按预算拨款。同时，实行诉讼收费制度改革，财政部按全国人大通过的最高人民法院经费预算结合预算内资金全额划拨。高级、中级人民法院和基层人民法院经费实行司法经费省级统筹，省级财政统一预算拨付，省级法院统一管理。减少市、县两级司法机关对同级财政的依赖，逐步克服地方保护主义的影响，从制度上保障司法机关依法独立公正地行使司法权。实行司法经费省级统筹后，为减轻省级财政的压力，市、县两级财政按照一定比例向省级财政上缴财政收入。

　　第二：全国法院经费由最高人民法院报全国人大确定预算，国家财政统一预算、统一拨付，由最高人民法院统一管理。司法机关经费的垂直管理体制是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。为了使法院摆脱地方的束缚，就必须切断在人、财、物等司法资源的供给上资源提供者对法院的控制力和影响力，因此，司法经费应当单列，由最高人民法院统一管理和支配，实行诉讼费用最高人民法院统一支配方案。各级法院将诉讼费用、办案中追缴的赃款等收入全额交纳集中于中央国库，由国家财政部按全国人大通过的全国法院经费预算全额划拨，由最高人民法院按照各级人民法院的收支计划统筹、核拨和监督使用，用于补助各级法院的办案经费，防止法院在经费问题上受制于地方。

　　两个方案相比较，后者更彻底地避免了地方法院对地方财政过度依赖，以及由此造成的难以根本杜绝的地方保护。在中央财力暂时无法保障所有法院经费支出的情况下，前者则更符合实际情况。该“实际”是相对于后者来讲的，在目前的财政体制下，实行起来仍应困难。原因在于难以突破宪法规定，我国东、西部经济发展差距较大。由于经济发展不平衡，法官工资差距也较大，西部地区法官平均收入远远落后于东部地区，西部法官薪金不可能脱离地方实际而高出当地公务员平均收入过多。目前，全国各地公务员 “阳光工资” 全面实施，为法院经费保障体制改革提供了新的突破口。

改革开放以来，我国的社会主义市场经济发展迅速，综合国力不断提升，为中央财力的增长提供了雄厚的经济基础。实行地方各级法院基本支出和项目支出费用统筹以后，中央财政依靠其雄厚的实力，根据各地区的发展情形，给予法院经费补贴，实际上只要付出不大的代价，就可以为人民法院创造良好的执法环境。从完善我国的司法保障制度来说，这点代价是值得的，产生的社会效益是无法估量的。因此需要统筹考虑各方面的因素，才能最终建立起适合我国国情和法制建设实际需要的法院经费保障体制。